De Vogel– en Habitatrichtlijn vormen samen de basis van het Europese natuurbeleid. Het doel van dit beleid is om de achteruitgang van biodiversiteit te stoppen en te investeren in herstel van natuurwaarden. De lidstaten van de Europese Unie hebben onderling afgesproken om de vanuit internationaal perspectief belangrijkste natuurgebieden aan te wijzen als beschermd natuurgebied en de nationale wet- en regelgeving in lijn te brengen met de internationale verplichtingen die volgen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het netwerk van beschermde natuurgebieden wordt aangeduid met de term Natura 2000. Het Natura 2000 netwerk beslaat zo’n 18% van het Europese landoppervlak.
In 2016 is in het kader van een Fitness Check een uitgebreide evaluatie gepresenteerd van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De belangrijkste conclusies van die evaluatie benadruk het succes van beide richtlijnen, maar ook dat lidstaten meer moeten doen om de uitvoering te verberen. “In het kader van het bredere biodiversiteitsbeleid zijn de natuurrichtlijnen geschikt voor hun doel, maar de doelstellingen ervan zullen alleen kunnen worden verwezenlijkt en hun volledige potentieel zal alleen kunnen worden gerealiseerd als de uitvoering substantieel wordt verbeterd, zowel qua doeltreffendheid als qua doelmatigheid, en er met de verschillende gemeenschappen van belanghebbenden in de lidstaten en op EU-niveau wordt samengewerkt om in de praktijk concrete resultaten te bereiken“.
Nederland is een van de lidstaten waar de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn nog onvoldoende is. De monitoring laat zien dat de natuurkwaliteit in veel natuurgebieden zorgwekkend is. Slechts een klein deel van de beschermde habitattypen heeft een gunstige staat van instandhouding.
In het artikel “Institutional innovation in conservation law: Experiences from the implementation of the Birds and Habitats Directives in the Netherlands” onderzoeken we de institutionele innovaties waarmee Nederland vorm heeft gegeven aan de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het gaat dan om wijzigingen van de Wet natuurbescherming (en de voorlopers daarvan), de introductie van nieuwe beleidsinstrumenten zoals beheerplannen en gedragscodes en de ontwikkeling van meer informele normen en regels die een rol spelen bij het maken van passende beoordelingen voor projecten met mogelijk significante gevolgen voor beschermde natuurwaarden. In het onderstaande figuur zijn de belangrijkste veranderingen op een rij gezet.
Het figuur laat zien dat met name in de laatste jaren er flink wat wijzigingen van de Wet natuurbescherming zijn doorgevoerd. Dat heeft onder meer te maken met de stikstofproblematiek en de pogingen om via wetswijzigingen grip te krijgen op die problematiek.
De analyse laat zien dat de eerste wijzigingen zijn doorgevoerd om internationale verplichtingen op te nemen in nationale wetgeving. De eerste pogingen daartoe waren onvoldoende en pas nadat de Europese Commissie een ingebrekestellingsprocedure was begonnen zijn de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn op een goede manier opgenomen in de Wet natuurbescherming. Verder werd in 2005 het instrument Beheerplan voor Natura 2000 geïntroduceerd als middel om beschermingsdoelen- en beheermaatregelen te concretiseren en duidelijkheid te geven over de consequenties van de aanwijzing als Natura 2000 gebied voor andere landgebruiksactiviteiten.
In een reeks daaropvolgende wijzigingen is de wettelijke bescherming van natuurgebieden die geen onderdeel uitmaken van het Natura 2000-netwerk geschrapt, is het beschermingsregime zoveel mogelijk gereduceerd tot de internationale verplichtingen en is via instrumenten zoals het Programma Aanpak Stikstof geprobeerd om die internationale verplichtingen te omzeilen. Het belangrijkste uitgangspunt bij die wijzigingen was telkens het maximaal benutten van de “rek en ruimte” die gevonden kan worden in de Vogel- en Habitatrichtlijn. Waar de internationale verplichtingen in eerste instantie werden gezien als de kroon op het Nederlandse natuurbeleid, is stapsgewijs de basis onder die kroon weggeslagen. De ongunstige staat van instandhouding van veel soorten en gebieden laat zien dat de eenzijdige focus op internationale verplichtingen waarschijnlijk onvoldoende is om de Nederlandse natuur duurzaam te beschermen. De basiskwaliteit van veel gebieden in Nederland is niet op orde en in de afgelopen dertig jaar is te weinig gedaan om de milieudruk op beschermde natuurgebieden te verminderen. Met name de aanpak van de stikstofdepositie en verdroging laat te wensen over.
De analyse van de institutionele veranderingen laat zien dat de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn nog volop in beweging is. In de beginjaren was er veel aandacht voor een correcte vertaling van internationale verplichtingen in nationale wetgeving, maar door alle wetswijzingen en aanvullende instrumenten is het nu onduidelijk of de Nederlandse regelgeving nog wel voldoet aan die verplichtingen die volgen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Verschillende beschermingsambities zijn in de afgelopen decennia flink verwaterd en de aanpak van de stikstofproblematiek is overduidelijk in strijd met internationale afspraken.
Beunen, R. & Kole, S. (2021). Institutional innovation in conservation law: experiences from the implementation of the Birds and Habitats Directives in the Netherlands. Land Use Policy, Volume 108, September 2021, 105566 https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2021.105566