Op woensdagavond 25 september 2019 kwam het adviescollege Remkes met het langverwachte advies over het aanpakken van de veel te hoge stikstofdepositie in Nederland. De belangstelling voor het advies en de maatregelen die daar in zouden staan was zo groot dat de website waarop de presentatie live werd uitgezonden slecht bereikbaar was. Net als de website waarop het adviesrapport te vinden was. Zelden was er zoveel aandacht voor het natuurbeleid.

Maakt het rapport de hoog gespannen verwachtingen waar?

In Nieuwsuur was te zien dat veel politieke partijen zich in het advies kunnen vinden, maar ook dat de traditionele tegenstribbelaars zoals LTO en de ANWB met de gebruikelijke ongenuanceerde en inhoudelijk onjuiste reacties kwamen. In de presentatie benadrukte Remkes dat de tijd van listen en trucs voorbij is en dat om uit de huidige impasse te komen het noodzakelijk is dat de natuur moet herstellen en de uitstoot van stikstof omlaag moet. “Er zijn maatregelen nodig die zoden aan de dijk zetten”.

Dat effectieve maatregelen nodig zijn om de uitstoot van stikstof te reduceren was uiteraard al duidelijk na de uitspraak van de Raad van State op 28 mei 2019. In tegenstelling tot eerdere adviescommissies die met dezelfde problematiek aan de slag zijn geweest, was het nu ook duidelijk het uitgangspunt van het advies. Het rapport zet de stand van zaken helder uiteen.

Het rapport zelf bevat geen grote verrassingen. Het bevestigde wat al was uitgelekt, namelijk dat in alle sectoren die bijdragen aan de uitstoot van stikstof maatregelen genomen moeten worden. Het pakket van maatregelen sluit ook aan bij de al heel lang lopende discussies, onderzoeken en praktijken rondom de stikstofproblematiek. Het rapport is dan vooral ook een heldere samenvatting van bestaande inzichten en bekende oplossingen. Met een dringend advies om daar nu eindelijk eens werk van te maken, liefst met de nodige haast.

Oplossing op korte termijn

Het doel van het rapport was te adviseren over de maatregelen die op korte termijn genomen kunnen worden en die wellicht helpen om allerlei activiteiten die maar beperkt bijdragen aan de uitstoot van stikstof, zoals bv. diverse bouwprojecten, weer door te kunnen laten gaan.  

Een deel van de voorgestelde maatregelen kan inderdaad op korte termijn worden gerealiseerd, zoals het verlagen van de maximumsnelheid en het op beperkte schaal lokaal saneren van veehouderijbedrijven.

Het daadwerkelijk substantieel reduceren van de stikstofuitstoot zal een stuk lastiger worden. Terecht wijst het advies op het belang van een gebiedsgerichte aanpak, maar de ervaring leert dat die gebiedsprocessen zelden snel en ook lang niet altijd effectief verlopen. Denk bijvoorbeeld aan de reconstructie zandgebieden, die op diverse plekken eerder tot meer dan tot minder problemen heeft geleid. Het inzetten op technologische maatregelen (vergelijkbaar met de PAS) stimuleert een verdere schaalvergroting, waarbij grote ondernemers uitbreiden ten koste van kleinere boeren en de effectiviteit hangt af van de afdwingbaarheid ervan. Het lijkt ook een ontwikkeling die in ieder geval deels haaks staat op de ideeën uit het Deltaplan Biodiversiteit en de Kringlooplandbouw.

Een gebiedsgerichte aanpak is dus nodig, maar of die gaat werken zal afhangen van de insteek en de hoeveel geld die beschikbaar wordt gesteld. Met een grote zak geld is nu eenmaal meer te bereiken dan met beperkte middelen.

Ondanks dat de urgentie om stikstofuitstoot te reduceren en natuur te herstellen nu meer dan ooit wordt gedeeld, licht het dus niet voor de hand dat er op korte termijn heel veel reductie bereikt gaat worden. En het herstel van natuur kost ook tijd.

Winstwaarschuwing

Niet voor niets geeft het adviescollege dan ook een duidelijke winstwaarschuwing. De problemen die de overheid in het afgelopen decennia uit de hand heeft laten lopen, herstel je niet in korte tijd. De aanpak er van vraag politieke moed en kan alleen als partijen over hun eigen schaduw heen willen springen, zoals Remkes in Nieuwsuur benadrukte. Voor projecten met weinig of tijdelijke uitstoot van stikstof kan op korte termijn ruimte worden gemaakt, maar zolang de stikstofuitstoot niet flink wordt gereduceerd blijft de huidige impasse zich voortzetten.

Wat ook nog wel eens een rem op snelle oplossingen kan zetten is de strijd om de stikstofruimte die zich aan het ontwikkelen is. Die stikstofruimte is schaars en elke sector zal zoveel mogelijk van die ruimte willen bemachtigen. Het is dan ook niet ondenkbaar dat er een strijd ontstaat over zowel de in te leveren ruimte als over de te verdelen ruimte en elkaar daarbij in een wurggreep houden zodat er maar weinig winst wordt geboekt. Niemand wil zomaar inleveren en iedereen wil ruimte krijgen. Maar zoals de titel van het adviesrapport al zegt: niet alles kan. 

Wat ook niet helpt is het feit dat de luchtvaart pas in het volgende advies wordt uitgewerkt. Na het nieuws dat juist in die sector allerlei uitbreidingen zijn gerealiseerd zonder geldige vergunning is dat op zijn minst opmerkelijk. Ook in die sector is winst op korte termijn te behalen.  

De vervuiler krijgt betaald

Het meest opmerkelijk van het advies, maar ook een vrijwel onvermijdelijke situatie, is dat de vervuilers nu betaald krijgen om minder te gaan vervuilen. Overheden moeten hoge kosten gaan maken om veehouderijen te saneren en om bedrijven te helpen om via technische maatregelen de uitstoot van stikstof verder te reduceren. Die kosten komen bovenop de kosten die hiervoor in het kader van het PAS al zijn gemaakt. Er vloeit dus flink wat geld naar de vervuilers.

Terecht wijst het rapport dan ook op de risico’s van ongeoorloofde staatssteun. Onder het PAS heeft de overheid bijvoorbeeld toestemming verleend voor allerlei bronnen van stikstofuitstoot die nu voor een deel weer gereduceerd moeten worden. Dat betekent dat bestaande rechten moeten worden afgekocht. Dat roept vragen op, zeker als die opgekochte rechten vervolgens voor een deel weer gratis worden uitgedeeld aan bedrijven die weer meer stikstof willen gaan uitstoten.

Het zou dan ook geen heel rare gedachten zijn om die nieuwe vervuilers mee te laten betalen aan de maatregelen die genomen moeten worden om de uitstoot van stikstof te reduceren. Dat kan door depositieruimte te verkopen of door de leges voor een vergunningaanvraag te verhogen en te koppelen aan de aangevraagde depositieruimte. De grootste vervuilers betalen dan ook het meeste mee aan de kosten.

Zoete lieve Gerritje

Geld gaat een hele grote rol spelen in het uitwerken en realiseren van de voorgestelde maatregelen. Ondanks dat het rapport niet ingaat op de kosten, is overduidelijk dat die enorm zullen zijn. Het gaat om de kosten voor het afkopen van bestaande rechten, het stimuleren van bronmaatregelen, natuurherstel en de organisatorische kosten van de het uitwerken, realiseren, monitoren en handhaven van alle maatregelen.

Het vernietigen van het PAS is in ieder geval goed voor de werkgelegenheid want vele overheden en adviseurs zullen met dit dossier aan de slag moeten en er moet heel wat werk verzet worden.

Onderste uit de kan

Het rapport maakt duidelijk dat Nederland qua stikstofuitstoot ver over de ecologische grenzen heen is gegaan en daarvoor nu een hele hoge prijs moet betalen. Als gevolg van het overschrijden van die ecologische grenzen is nu elke minimale uitstoot van nog meer stikstof problematisch; in ecologische zin en daarmee ook in juridische zin. Er moet nu veel moeite worden gedaan voor een klein beetje depositieruimte. Doordat de marges zo klein zijn (of zelfs ontbreken) moet het hele systeem van beoordeling, registratie, monitoring en handhaving heel precies en navolgbaar werken en dat maakt het extra complex en kostbaar. In een minder penibele situatie kun je genoegen nemen met ruimere onzekerheidsmarges en meer flexibel omgaan met de plussen en de minnen; maar die tijd is voorbij.

Niet alles kan. Die boodschap is duidelijk, maar een reflectie op het adviesrapport laat ook zien dat nog lang niet alle problemen helder zijn benoemd, dat het uitwerken van de maatregelen nog wel eens wat tijd kan gaan kosten omdat de verschillende sectoren toch zoveel mogelijk vast zullen houden aan eigen belangen en verworven rechten, en dat het daadwerkelijk realiseren van de meeste maatregelen, zelfs als daarvoor een brede consensus is, nog wel de nodige tijd gaat kosten.