Aanpak stikstof op korte termijn weinig effectief

Op 4 oktober 2019 stuurde presenteerde de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de eerste plannen om de uitstoot van stikstofoxiden te verlagen. Die reductie is nodig vanwege negatieve effecten op gezondheid, drinkwater en de kwaliteit van natuur, met als directe aanleiding de uitspraak waarin de Raad van State het Programma Aanpak Stikstof vernietigde. De belangrijkste boodschap van de Raad van State was dat Nederland veel te weinig deed om te waarborgen dat de kwaliteit van de natuur in Nederland niet achteruit gaat en dat het niet is toegestaan om op basis van mooie beloften over toekomstige vermindering en compensatie van stikstofuitstoot vergunningen af te geven voor activiteiten die nog meer stikstofuitstoot veroorzaken. Hoe verhoudt het op 4 oktober gepresenteerde plan zich tot deze uitspraak?

Versnelling

In de brief schrijft de minister dan veel al in gang is gezet, maar dat een versnelling noodzakelijk is. Om die versnelling te bewerkstelligen stelt het kabinet indien nodig financiële en juridische middelen beschikbaar en worden bronmaatregelen genomen waar deze (gebiedsgericht) effect hebben. Voor verdere maatregelen wacht het kabinet eerst de volgende rapporten van het adviescollege af. Gezien alle kennis die al aanwezig is lijkt dat vooral een vertragingstactiek, waarmee de beoogde versnelling grotendeels beperkt blijft tot het versturen van een brief naar de Tweede Kamer.

Gebiedsgerichte aanpak

Een belangrijk onderdeel van de gepresenteerde aanpak is inzetten op een gebiedsgerichte aanpak. Het is logisch dat een gebiedsgerichte aanpak onderdeel is van de aanpak omdat de problemen zich concentreren in bepaalde gebieden, met als bekende voorbeelden de Peel en de Gelderse Vallei. Als gevolg van de intensieve veehouderij zijn dat gebieden waar de kwaliteit van de natuur onder druk staat en ook zijn er grote problemen ten aanzien van de leefbaarheid , zoals stankoverlast en riscio’s voor de volksgezondheid. Het ligt voor die hand om die problemen integraal en op gebiedsniveau aan te pakken.

Het uitwerken en realiseren van dergelijke gebiedsplannen is een tijdrovend proces dat niet snel concrete resultaten gaat opleveren. Het incidenteel opkopen van boerenbedrijven die willen stoppen is niet voldoende om de noodzakelijke reductie in de uitstoot van ammoniak op korte termijn te bewerkstelligen. Ook zijn de ervaringen met eerdere gebiedsprocessen zoals de reconstructie zandgebieden alles behalve positief. Ondanks de enorme investeringen hebben die processen de situatie soms juist verslechterd.

Daarnaast kan een gebiedsgerichte aanpak alleen werken als er vanuit de nationale overheid duidelijke kaders en middelen beschikbaar worden gesteld en als ze worden opgezet met als uitgangspunt het realiseren een forse reductie van de stikstofuitstoot. In veel gebieden betekent dat minimaal een halvering van de huidige uitstoot, waarbij de veehouderij vaak de grootste bron van stikstofuitstoot is.

Herstelmaatregelen

Een belangrijke randvoorwaarde voor de aanpak stikstof is duurzaam herstel van natuur. Als gevolg van het PAS heeft het werken aan dat herstel op veel plaatsen flinke vertraging opgelopen. Door de blijvend hoge stikstofdepositie is de situatie op veel plaatsen ook eerder verslechterd dat verbeterd. Daarnaast is bekend dat lang niet alle PAS maatregelen even effectief zijn en sommige ervan aantoonbaar negatief voor natuur. Versneld werk maken van natuurherstel is cruciaal in een effectieve aanpak, maar er kunnen op korte termijn geen wonderen worden verwacht. Dat betekent dus ook dat, in lijn met de uitspraak van de Raad van State, op basis van deze herstelmaatregelen geen nieuwe vergunningen kunnen worden uitgegeven.

Vrijwillige en warme sanering boerenbedrijven

Dit lijkt een nuttige maatregelen met veel draagvlak. Het geld is beschikbaar en er is belangstelling voor de regeling. Het effect van deze maatregel is echter vrij beperkt. De minister geeft in de brief aan dat de verwachting is dat het saneren van de varkenshouderij (een operatie waarvoor honderd miljoen wordt uitgetrokken) naar verwachting een reductie van enkele kilotonnen ammoniak op gaat leveren. Op een totaal van zo’n 120 kiloton per jaar is dat dus zeer gering (zie figuur 2 uit de factsheet die de WUR heeft opgesteld). Lokaal kunnen de effecten iets positiever uitvallen, maar ook daar zal dit op korte termijn niet leiden tot een substantiële vermindering van de stikstofuitstoot.

Investeringen in innovaties

De uitspraak van de Raad van State heeft duidelijk gemaakt dat de verwachte vermindering van de uitstoot van stikstof als gevolg van innovaties, veelal zogenaamde bronmaatregelen, achterblijft bij de verwachting. Het grote verschil tussen de geprojecteerde verwachtingen en de tegenvallende werkelijke reducties speelde een belangrijke rol in de uitspraak. Het lijkt dan ook naïef om te denken dat deze innovaties nu wel op korte termijn een groot effect gaan hebben.

Bij de vorm waarin deze maatregel wordt gepresenteerd zijn verder twee belangrijke kanttekening te plaatsen. Als eerste is het een maatregel waarbij de vervuiler krijgt betaald. De belastingbetaler draait dus op voor kosten die eigenlijk zouden moeten worden doorberekend aan degenen die de vervuiling veroorzaakt. Indirect is dat de consument. Het ligt dus meer voor de hand om bronmaatregelen wel te verplichten, maar de kosten ervan door te berekenen in het product dat in de betreffende stallen wordt geproduceerd.

Daarnaast lijkt deze maatregel haaks te staan op de plannen voor kringlooplandbouw en wens om tot een vorm van landbouw te komen die minder schadelijk. Veel maatregelen zijn financieel alleen haalbaar bij grotere stallen, met meer dieren, en de inzet ervan leidt waarschijnlijk dus tot een verdere schaalvergroting die een daadwerkelijke transitie van de veehouderij alleen maar lastig zal maken.

Snelheidsverlagingen

De aanpak zet in op een gerichte snelheidsverlagingen daar waar het effect heeft op stikstofdepositie. Een mooi zin, maar feit is natuurlijk dat het verlagen van de maximum snelheid overal effect heeft op de stikstofdepositie. Een verlaging van de maximumsnelheid kan zeker bijdragen aan een vermindering van de uitstoot en depositie van stikstofoxiden, maar op de totale stikstofdepositie waar natuurgebieden van te leiden hebben, is het effect gering. Dat geldt zeker als alleen lokaal de maximumsnelheid wordt verlaagd. Een verlaging van de maximumsnelheid op alle snelwegen en wellicht ook provinciale wegen heeft veel meer effect. De verlaging van de maximumsnelheid en de reductie van de uitstoot stikstofoxiden die dat oplevert is positief voor natuur, maar bovendien is de maatregel vooral ook gunstig voor de verkeersveiligheid, de verkeersdoorstroming en voor de volksgezondheid. Vanuit een integrale aanpak was het dan ook logisch geweest om juist hiermee een flinke stap te zetten.

Dweilen met de kraan open

De gepresenteerde aanpak lijkt net als de PAS vrij (te?) optimistisch over de maatregelen om de uitstoot van stikstof te verminderen en natuur te herstellen en daarmee te optimistisch over de mogelijkheden om nieuwe vergunningen te verlenen. Net als bij het PAS wordt op basis van deze optimistische verwachtingen al weer ruimte gegeven voor nieuwe uitstoot of voor het legaliseren van activiteiten waarvoor nu een vergunning ontbreekt. Dat blijft dus dweilen met de kraan open.

Zo’n systeem is niet alleen ecologisch, maar ook juridisch wankel. Immers in lijn met de uitspraak van de Raad van State zal moeten worden aangetoond dat nieuwe uitstoot niet leidt tot een achteruitgang van de natuurkwaliteit. Gezien de slechte staat van instandhouding van veel natuurgebieden wordt dat heel lastig. De aanpak blijft heel erg in de marges werken (minimale reductie en toch al weer ruimte weggeven), met als risico dat besluiten wederom worden vernietigd bij de Raad van State. Het belangrijkste advies van de commissie Remkes: niet alles kan, lijkt dus nog niet te zijn geland.

Drempelwaarde

Het kabinet geeft aan te werken aan een nieuwe systematiek waar een drempelwaarde weer onderdeel van kan zijn. Het lijkt logisch om voor nieuwe ontwikkelingen met een beperkte stikstofuitstoot een uitzondering te maken van de vergunningplicht, maar vele kleine bijdragen leiden in samenhang ook tot een hoge uitstoot en bovendien nodigt zo’n drempelwaarde uit tot een salami tactiek waarbij in de aanvraag bewust wordt toegewerkt naar een uitstoot die net onder de drempelwaarde blijft, om daarna in een later stadium weer een verdere uitbreiding te realiseren. Het kabinet geeft wel aan dat het is volstrekt duidelijk is dat een drempelwaarde alleen kan bestaan als de natuurherstel daadwerkelijk sneller gaat dan tot nu toe het geval was. Op korte termijn gaat dat dus niet mogelijk zijn, zeker niet gezien de minimale inspanningen die worden gepleegd om de stikstofuitstoot daadwerkelijk flink te reduceren.

Saldering

Een andere manier om vergunningverlening weer op gang te krijgen is interne en externe saldering. Bij interne saldering gaat het kabinet er ten onrechte van uit dat op basis van vergunde capaciteit nieuwe ontwikkelingen mogelijk zijn. In de praktijk kan dit dus leiden tot een verhoging van de stikstofuitstoot. Zeker omdat de ruimte 1:1 herverdeeld kan worden.

Externe saldering, waarbij wordt ingezet op een fikse reductie van de uitstoot van stikstof kan onderdeel zijn van een gebiedsgerichte aanpak. Het biedt ook de mogelijkheid om de nieuwe vervuiler, in ruil voor een vergunning, financieel bij te laten dragen aan de beoogde reductie. Een afroming van 30% lijkt misschien fors, maar het totale effect ervan hangt af van de hoeveelheid projecten waarbij saldering plaats zal vinden. Als er weinig nieuwe projecten zijn waarbij externe saldering kan worden toegepast, zal het totale effect gering zijn en dan draagt deze aanpak dus niet bij aan het substantieel verminderen van de stikstofuitstoot. En juist zonder een forse vermindering van de stikstofuitstoot is het gebruik van externe saldering juridisch kwetsbaar. Dat komt omdat voor een natuurgebied dat te leiden heeft van een veel te hoge stikstofdepositie (wat in de meeste gebieden waarin externe saldering ingezet zal worden het geval is) de stikstofreducerende maatregelen zo ie zo noodzakelijk zijn voor behoud en verbetering. In navolging van de uitspraak van de Raad van State kunnen die maatregelen dan niet zo maar worden beschouwd als compensatie voor activiteiten die tot nieuwe stikstofuitstoot leiden.

Niet alles kan

Een belangrijk uitgangspunt voor de gepresenteerde aanpak was het advies van de commissie Remkes. Dat advies liet veel ruimte voor keuzes, maar ademende wel meer urgentie en meer ambitie uit dan de huidige aanpak. Het lijkt er dus niet op dat er veel geleerd is van fouten uit het verleden en ook weinig is gedaan met het advies van de commissie.

Het is dan ook opvallend dat bijvoorbeeld nog geen concrete maatregelen worden genomen om de stikstofuitstoot vanuit luchtvaart, scheepvaart en industrie te reduceren. Juist in die sectoren blijkt voor veel activiteiten geen geldige vergunning te zijn en wordt slechts een deel van de totale uitstoot meegenomen in de huidige berekeningen. De daadwerkelijke problemen daar zijn dus een stuk groter dan wordt voorgedaan.

Pappen en nathouden

De huidige minister van LNV is door haar voorgangers met een enorm probleem opgezadeld. De erfenis van meer dan 10 jaar wanbeleid waarin flink is bezuinigd op natuurherstel en met sjoemelbeleid de vervuilingskraan wagenwijd open is gezet. Als gevolg daarvan is er vrijwel niets terecht gekomen van de beoogde vermindering van stikstofuitstoot, is de uitstoot van ammoniak op veel plaatsen juist weer toegenomen en is de kwaliteit van natuurgebieden op veel plaatsen verslechterd. De uitgangsituatie nu is dan ook het stuk problematischer dan zo’n 10 jaar geleden toen met de ontwikkeling van de PAS het aanpakken van de problemen op de lange baan werd geschoven.

Als gevolg daarvan zijn de kosten voor een effectieve aanpak fors toegenomen. Bovenop de kosten van het PAS en eerdere gebiedsprocessen komen nog eens vele honderden miljoenen. Bovendien zijn de kosten van natuurherstel alleen maar toegenomen omdat er vele jaren vrijwel niets is gedaan om verslechtering te voorkomen.

Van een situatie van list en bedrog zijn we nu terecht gekomen in een situatie van pappen en nathouden. Of dit daadwerkelijk een stap richting verbetering zal zijn, moet in de toekomst gaan blijken. Veel zal af gaan hangen van de gebiedsprocessen en het budget wat daarvoor beschikbaar wordt gesteld. Op basis van ervaringen uit het verleden (reconstructie zandgebieden en beheerplanprocessen) hoeft hier op korte termijn niet al te veel van verwacht worden.

Meten is weten

In de discussies over stikstof, stikstofoxiden en ammoniak, de verschillende bronnen van stikstof en de noodzaak voor maatregelen gaat het regelmatig over de betrouwbaarheid van de gegevens. De discussies is ook niet nieuw, veel partijen hebben immers baat bij goede en betrouwbare gegevens, terwijl er altijd wel partijen zijn die proberen om twijfel te zaaien over de betrouwbaarheid.

In 2005 is al begonnen met het meten van de concentraties ammoniak in verschillende natuurgebieden. Inmiddels wordt in 82 gebieden gemeten. De meetresultaten zijn hier te vinden https://man.rivm.nl/#detailpopup, meer informatie over het onderzoek staat op de website van het RIVM: https://www.rivm.nl/ammoniak/meten/meetnet-ammoniak-in-natuurgebieden.