Op 25 november 2019 stuurde het kabinet de Spoedwet Aanpak Stikstof naar de Tweede Kamer[i]. De wet is ingediend met de boodschap dat deze nodig is om versneld de stikstofproblemen aan te pakken. Of zoals in de memorie van toelichting is te lezen:

“Op korte termijn is er behoefte aan verdergaande mogelijkheden om te komen tot een geïntensiveerde, gecoördineerde en samenhangende aanpak gericht op vermindering van de stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden in Nederland en natuurherstel en op het weer vlot trekken van de toestemmingverlening op grond van de natuurwetgeving voor activiteiten, in het bijzonder voor activiteiten die een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken”

Het gaat dan om de volgende wijzigingsvoorstellen:

  • Invoeren afwegingskader voor gebruik van drempelwaarden en systeem van beheer van stikstofruimte
  • Opnemen regels om eisen te kunnen stellen ten aanzien van samenstelling diervoer en dierlijke producten
  • Niet langer vergunningplichting stellen van activiteiten met niet-significante effecten
  • Wijziging van Crisis- en herstelwet waarmee de besluitvorming ten aanzien van fysieke maatregelen voor verbetering of herstel van Natura 2000-gebieden versneld kan worden

De wet is tot stand gekomen na een Advies van de Raad van State over het gebruiken van drempelwaarden[ii]. In reactie op dat advies stelt de memorie van toelichting dat de aanpak stikstof “zal gaan om een geloofwaardig en effectief pakket van aanvullende maatregelen, gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor elk van de Natura 2000-gebieden”.

Zoals de Raad van State in het advies over de spoedwet aangeeft roep de spoedwet vooral heel veel vragen op. Hoe past deze in een bredere aanpak? Welke maatregelen worden onderdeel van die aanpak en wat is daarvan het effect? Wordt met deze wet daadwerkelijk ingezet op natuurherstel en reductie van de uitstoot van stikstof? Is de voorgestelde aanpak voor het gebruik van drempelwaarden juridisch houdbaar?

Kort gezegd lijkt het er sterk op dat met de spoedwet een nieuwe versie van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) wordt ingevoerd. Veel uitgangspunten zijn het zelfde en de ‘reparaties’ die zijn uitgevoerd naar aanleiding van de PAS uitspraak zijn minimaal en niet geloofwaardig. Die geloofwaardigheid ontbreekt vooral omdat in de afgelopen jaren vrijwel geen werk is gemaakt van een daadwerkelijke reductie van de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden terwijl de Raad van State bij herhaling heeft aangegeven dat een forse reductie noodzakelijk is om een systeem van drempelwaarden te kunnen hanteren en zo’n reductie ook het uitgangspunt was van het PAS.

Het is bij het beoordelen van de voorgestelde aanpak voor drempelwaarde nuttig om nog eens naar de PAS systematiek en de passende beoordeling daarvan te kijken. Hoewel de Raad van State de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het Programma Aanpak Stikstof om procedurele redenen heeft vernietigd, is inmiddels ook duidelijk dat deze passende beoordeling ook inhoudelijk de plank flink mis sloeg. De ingeschatte positieve effectiviteit van bron- en herstelmaatregelen is veel te optimistisch geweest. In tegenstelling tot die inschattingen is de emissie van ammoniak in de afgelopen jaren juist weer toegenomen[iii].

Daarnaast is duidelijk geworden dat sommige herstelmaatregelen, zoals plaggen, zeker bij herhaling meer kwaad dan goed doen. Deze zaken worden ook expliciet benoemd in de uitspraak van de Raad van State over het PAS[iv]. Daarin wordt aangegeven dat van diverse bronmaatregelen inmiddels duidelijk is dat ze als gevolg van een verkeerde inschatting, beperkte inzet en gebrek aan handhaving tot veel minder reductie van uitstoot hebben geleid dan op voorhand werd aangenomen. Toch is destijds op basis van die verkeerde inschatting de omvang van stikstofruimte bepaald en toestemming gegeven voor activiteiten die leiden tot meer uitstoot. Het effect daarvan is nu dus zichtbaar in de toename van de uitstoot van ammoniak.

De ervaring van de PAS laat zien dat de huidige kennis over de effecten van verschillende maatregelen onvolledig en soms onjuist is en dat het zeer ingewikkeld of misschien wel onmogelijk is om op basis van aannames en inschattingen een koppeling te maken tussen maatregelen die moeten leiden tot een reductie van emissies, maatregelen die moeten leiden tot herstel van natuurgebieden en vergunningen voor nieuwe activiteiten die mogelijk significant negatieve effecten hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van die betreffende gebieden.

Daar komt nog bij dat de Raad van State in haar advies over drempelwaarde overduidelijk heeft aangegeven dat uit te geven stikstofruimte alleen gebaseerd mag zijn op maatregelen die extra zijn ten opzichte van de maatregelen dien zo zie zo nodig zijn voor het behalen en behouden van de instandhoudingsdoelstellingen.

De Afdeling merkt op, dat nu in veel gebieden sprake is van overbelasting, inzichtelijk dient te worden gemaakt welke maatregelen in het kader van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden genomen die nodig zijn voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied en welke maatregelen als bedoeld in het voorgestelde artikel 5.5a, tweede lid, daadwerkelijk als aanvullend zullen kunnen worden beschouwd. Daarnaast moet concreet gemaakt worden dat de te treffen maatregelen verder gaan dan voor het behalen en behouden van de instandhoudingsdoelstellingen nodig is en dat juist die verdergaande maatregelen ruimte vrijmaken voor nieuwe ontwikkelingen die significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben.

Dit betekent dat eerst onderzocht moet worden welke maatregelen in ieder geval nodig zijn voor het behalen en behouden van instandhoudingsdoelstellingen. Pas daarna kan worden uitgezocht welke aanvullende maatregelen mogelijk zijn om de negatieve effecten van een in te stellen drempelwaarde te compenseren. Zo’n benadering werkt in een situatie met een goede natuurkwaliteit en weinig negatieve effecten. In het advies van de Raad van State is dan ook te lezen dat een forse vermindering van de stikstofdepositie noodzakelijk is om te komen tot een geloofwaardig en effectief pakket van aanvullende maatregelen.

De voorgestelde aanpak voor een drempelwaarde lijkt het recept voor creatief rekenwerk. Gezien de slechte staat van instandhouding van veel habitats[v] en de nog steeds veel te hoge stikstofdepositie is het onmogelijk om op dit moment een inhoudelijk geloofwaardige beoordeling te maken van effecten die kunnen worden toegeschreven aan aanvullende maatregelen ter competentie voor activiteiten die op basis van de drempelwaarde worden toegestaan. Helemaal omdat het in de meeste gevallen zal gaan over een landelijke of provinciale beoordeling en dus over invloeden en effecten over grote afstand, in samenhang met allerlei andere bronnen van stikstof en in samenhang met allerlei andere maatregelen.

Kiezen voor zo’n aanpak ondermijnt het begrip geloofwaardig al op voorhand.

Het lijkt er dus sterk op dat het kabinet, net als bij de PAS oogkleppen opzet, met het risico dat een voorgestelde drempelwaarde weer zal sneuvelen in de rechtbank. Dat is ook gebeurd bij het PAS, het toetsingskader ammoniak en bij een aantal provinciale instrumenten met een vergelijkbare opzet.

Dit vermoeden wordt bevestigd in de memorie van toelichting:

“Een voordeel is ook dat individuele vergunningen worden verleend, die – zodra zij onherroepelijk zijn – zekerheid bieden voor de initiatiefnemer. Als een vrijstellingsregeling niet houdbaar blijkt te zijn, zoals het geval was met de vrijstelling gekoppeld aan de grenswaarde onder het Programma aanpak stikstof 2015-2021, moeten alle projecten waarvoor op die vrijstelling een beroep is gedaan, alsnog worden gelegaliseerd”.

De spoedwet negeert daarmee het advies van de Raad van State dat aangeeft dat een drempelwaarde alleen geloofwaardig ingezet kan worden als sprake is van aantoonbaar herstel van natuurkwaliteit en een forse reductie van de stikstofdepositie. Ook op de andere vragen en adviezen van de Raad van State wordt in de memorie van toelichting niet ingegaan.

De reeds voorliggende maatregelen voor stikstofreductie leveren een zeer minimale reductie op ten opzichte van de gemiddelde landelijke depositie van 1730 mol/ha/jaar: snelheidsverlaging (1,2 mol/ha/jaar), veevoer (3,6 mol/ha/jaar) en saneringsregeling (potentieel 2,8 mol/ha/jaar). Deze stikstofreductie zal ook nog eens voor 70% worden ingezet om direct de effecten van de bouwactiviteiten in termen van stikstofdepositie te neutraliseren. Voor een geloofwaardig pakket van maatregelen moet er dus nog heel veel meer gebeuren. Het is dus afwachten of en zo ja welke aanvullende maatregelen zullen worden genomen om daadwerkelijk invulling te geven aan de plicht om natuur te beschermen en te behouden.


[i] https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?cfg=wetsvoorsteldetails&qry=wetsvoorstel%3A35347

[ii] https://www.raadvanstate.nl/actueel/abonnementenservice/samenvattingen/samenvatting/@118282/w11-19-0346-iv-vo/

[iii] https://www.clo.nl/indicatoren/nl0189-stikstofdepositie

[iv] https://www.raadvanstate.nl/@115651/pas-mag/

[v] https://www.nrc.nl/nieuws/2019/11/25/de-duinen-doen-het-nog-wel-goed-a3981570