Op 12 maart 2021 deed de rechtbank van Noord Nederland uitspraak in een zaak over de voorgenomen uitbreiding van een melkveehouderijbedrijf. Met de uitspraak werd een door de provincie Friesland verleende vergunning vernietigd omdat onvoldoende zeker was dat de uitstoot van ammoniak en de daarmee samenhangende stikstofdepositie niet zouden toenemen als gevolg van de uitbreidingsplannen.

Om de uitstoot van ammoniak te bepalen wordt gebruik gemaakt van zogenaamde emissie-factoren. Het is echter al een paar jaar bekend dat de gebruikte emissiefactoren de effectiviteit van emissie-reducerende technieken overschatten. Dat betekent dat de daadwerkelijke uitstoot van ammoniak een stuk hoger kan zijn dan wordt berekend. Meer uitstoot betekent ook meer stikstofdepositie. Vanwege de onzekerheid over de daadwerkelijke gevolgen voor de stikstofdepositie én gegeven het feit dat veel natuurgebieden al zwaar te leiden hebben van hoge stikstofdepositie is het niet uit te sluiten dat de voorgenomen uitbreiding zal leiden tot een verdere verslechtering van de natuurkwaliteit. En dat betekent dat voor de betreffende activiteit geen vergunning kan worden gegeven. Als dat wel gebeurd kan die dus met succes via de rechter worden aangevochten.

De beperkte effectiviteit van emissie-reducerende maatregelen heeft ook gevolgen voor verschil tussen de totale omvang van vergunde ammoniakemissies en de gemeten ammoniakconcentraties.

In de provincies Noord-Brabant en Limburg is onderzoek gedaan naar dit verschil. De resultaten daarvan worden in de Beleidsanalyse van het Programma Aanpak Stikstof besproken. In de provincie Noord-Brabant is de ontwikkeling van de omvang van verleende emissie van ammoniak onderzocht voor de periode 2010-2016. Dat onderzoek liet zien dat het aantal vergunde dierplaatsen in de betreffende periode gelijk was gebleven, maar dat de omvang van vergunde ammoniakemissie was afgenomen met 17%. Op basis van de verleende vergunningen zou op papier de stikstofdepositie met zo’n 20% gedaald moeten zijn ten opzichte van het referentiejaar 2010. De resultaten van het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) laten echter een stijging van gemeten concentraties zien.

Ook in de provincie Limburg is de ontwikkeling van de omvang van vergunde ammoniakemissies uitgezocht. Net als in Noord-Brabant was op papier de gemiddelde uitstoot met 15% afgenomen tussen 2010 en 2019. En net als Brabant was ook in Limburg die verwachte afname niet terug te zien in de gemeten ammoniakconcentraties.

Beide studies laten dus zien dat alhoewel er op papier minder ammoniakemissies zijn vergund, er  juist hogere ammoniakconcentraties worden gemeten. In de beleidsevaluatie van het Programma Aanpak Stikstof wordt een aantal mogelijke verklaringen voor dit verschil op een rij gezet:

  • Een hogere voerderbehoefte (door hogere melkgift en hoger en gewicht) per melkkoe en een lager
  • percentage snijmaïs en een hoger percentage gras in het rantsoen.
  • Een toename van het kunstmestgebruik.
  • Een afname van weidegang.
  • Er is onvoldoende innovatie in emissie-reducerende technieken, met name bij rundvee.
  • De geïmplementeerde emissie-reducerende technieken werken regelmatig niet zoals vereist.

Daarnaast concludeert het rapport dat het gebrek aan naleving een rol kan spelen, waardoor de emissiereductie op papier zich niet door heeft vertaald naar een reductie in de praktijk.

In een situatie waarin natuurwaarden niet bedreigd worden door een overdaad aan stikstof, is enige mate van onzekerheid over de toename van ammoniakemissie en stikstofdepositie niet meteen problematisch. In Nederland hebben vermesting en verzuring de kwaliteit van natuur echter ernstig aangetast en wordt de biodiversiteit van veel gebieden nog steeds bedreigd doordat de stikstofdepositie veel te hoog is. In zo’n  kwetsbare situatie telt elk kleine toename van de stikstofdepositie en al helemaal als ook nog eens keihard gevochten wordt om elke mol vervuilingsrecht.

Activiteiten die mogelijkerwijs het stikstofprobleem vergroten doordat ze bijdragen aan de totale stikstofdepositie liggen dan ook onder een vergrootglas. Alleen als voldoende zekerheid is dat ze geen bedreiging vormen voor de natuurkwaliteit kunnen ze worden toegestaan. En die zekerheid kan niet altijd gegeven worden, blijkt ook nog maar eens uit deze uitspraak.

De oplossing voor het probleem is in wezen eenvoudig: het drastisch verminderen van de stikstofdepositie vermindert de druk op natuur en creëert ruimte voor nieuwe activiteiten en meer mogelijkheden om enigszins flexibel te zijn in de beoordeling van effecten van nieuwe activiteiten. Het reduceren van de stikstofdepositie is dan ook de kern van het advies van de commissie Remkes, waarbij wordt geadviseerd om op korte termijn in ieder geval te zorgen een halvering van de stikstofdepositie. Het kabinet legde dat advies naast zich neer en koos voor een veel minder ambitieuze en onzekere aanpak waardoor er op korte termijn geen structurele daling van de stikstofdepositie te verwachten is. Bovendien is de gekozen aanpak voor een deel gebaseerd op de effectiviteit van emissie-reducerende technieken.

Het gevolg van deze keuzes betekent ook dat elk besluit onder een vergrootglas zal blijven liggen. Onder dat vergrootglas worden onzekerheden en fouten in de berekeningen snel zichtbaar. Het gaat dan niet alleen over de effectiviteit van emissie-reducerende technieken, maar bijvoorbeeld ook over de keuze om bij de berekening van stikstofdepositie van verkeer een grens te trekken bij vijf kilometer, of lang niet alle emissies van luchtverkeer mee te nemen. Ook het omrekenen van emissies naar depositie op beschermde natuurgebieden kent onzekerheden.

Het is uiteindelijk aan de vergunningverlener om kritisch te kijken naar de onderbouwing van elke aangevraagde vergunning. Als de overheid dat nalaat of zich verschuilt achter aannames die wetenschappelijk worden betwijfeld, is niet uit te sluiten dat vergunde activiteit negatieve effecten heeft op beschermde natuurwaarden. Als zo’n besluit dan wordt aangevochten, is de kans aanwezig dat de rechtbank het vernietigt.

Het is niet te verwachten dat de aanpak van het stikstofprobleem snel zal veranderen. De ervaringen uit het verleden laten zien dat telkens als zich een situatie voordoet waarbij de uitbreiding van veehouderijbedrijven lastig wordt, de overheid op zoek gaat naar juridische oplossingen, zoals het Toetsingskader Ammoniak en het Programma Aanpak Stikstof. Beide werden uiteindelijk in de rechtbank vernietigd. Ook is in de afgelopen 10 jaar alleen al door het rijk zo’n 100 miljoen euro uitgegeven aan subsidies voor emissie reducerende maatregelen. Daarnaast zijn veel publieke middelen besteed aan onderzoek naar nieuwe technieken, het bepalen van emissie-factoren en juridische procedures. Toch is de emissie van ammoniak in die periode vrijwel gelijk gebleven en moeten nu honderden miljarden euro’s worden uitgegeven om het stikstofprobleem op te lossen.

In de komende jaren kunnen we nog vele rechtszaken verwachten waarin stikstofdepositie een rol speelt. Gezien alle onzekerheden in de onderbouwing van verleende vergunningen ligt het ook voor de hand dat een deel van die aangevochten vergunningen door de rechtbank zal worden vernietigd en dat na zo’n uitspraak de discussie over het stikstofbeleid weer oplaait. Waarschijnlijk gaat dat zo door tot de stikstofdepositie daadwerkelijk substantieel is gedaald.