Vandaag, 7 november 2021, is het drie jaar geleden dat het Hof van Justitie van de Europese Unie antwoord gaf op de prejudiciële vragen over de juridische houdbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Het antwoord was helder: het PAS was in strijd met de Habitatrichtlijn. Ruim een half jaar later deed de Raad van State de uitspraak waarmee bevestigd werd dat het PAS niet als toestemmingsbasis voor stikstofdepositie veroorzakende activiteiten mag worden gebruikt. Het Programma Aanpak Stikstof werd daarmee definitief een mislukking.
In de afgelopen jaren is veel gezegd en geschreven over de stikstofproblematiek, zijn enkele wetswijzingen doorgevoerd en is geld vrijgemaakt om te werken aan een oplossing. In de tussentijd zijn provincies weer druk bezig vergunningen te verlenen voor de uitbreiding van veehouderijbedrijven. Een aantal van die vergunningen zijn inmiddels in de rechtbank vernietigd vanwege strijdigheid met de Wet natuurbescherming. Op die manier sleept het probleem zich voort.
Een belangrijke reden voor de vernietiging van de vergunningen voor de uitbreiding van bedrijven was de gebrekkige onderbouwing op basis waarvan niet uit te sluiten is dat de uitbreiding van bedrijven leidt tot een toename van de stikstofdepositie. De onderbouwing ging uit van emissie-factoren waarvan in diverse studies is aangetoond ze de effectiviteit van emissie-reducerende maatregelen overschatten. Ondanks dat provincies op de hoogte waren van deze onzekerheden hebben ze er bewust voor gekozen die te negeren. Niet vreemd dus dat de rechtbank Midden-Nederland de vergunningen vernietigde. Wel opvallend was de oproep aan het kabinet en de wetgever om in actie te komen voor een oplossing die verder gaat dan een individuele rechtszaak.
Voor het vergunnen van de aanleg van snelwegen werd een andere truc gebruikt. Daarbij werd alleen gekeken naar de stikstofdepositie in een straal van vijf kilometer. De Raad van State heeft in een tussenbesluit over het doortrekken van de A15 aangegeven dat het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat deze keuze beter moet motiveren. Die onderbouwing heeft het ministerie niet geleverd, waarmee dus impliciet werd erkend dat de passende beoordeling onvolledig en onjuist was. Wel is nu bedacht om de grens voor het berekenen van de stikstofdepositie voor alle activiteiten op 25 kilometer te stellen. Dat betekent dat 90% van de uitgestoten stikstofoxiden en 70% van de ammoniakemissie niet wordt meegenomen in de beoordeling van de effecten van nieuwe activiteiten. Deze werkwijze heeft als consequentie dat niet uit te sluiten is dat als gevolg van nieuwe activiteiten de stikstofdepositie in Nederland gaat toenemen. De correspondent heeft uitgezocht dat met deze werkwijze zelfs gebieden ontstaan waar uitstoot vergunningvrij zou worden. Het is echter overduidelijk dat de uitstoot van nieuwe activiteiten in deze gebieden weldegelijk leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Net zoals activiteiten elders ook stikstofdepositie veroorzaken op gebieden verder dan 25 kilometer afstand. Het rijk stelt zich weliswaar verantwoordelijk voor de compensatie van de toename van de stikstofdepositie, maar neemt daarmee opnieuw een voorschot op verwachte positieve effecten van maatregelen die nog niet eens gepland zijn. Deze werkwijze is wederom in strijd met de wettelijke plicht om natuur te beschermen. Bovendien betekent het dat het rijk bedrijven moet opkopen, om uitstoot van andere bedrijven mogelijk te maken.
Ondanks diverse uitspraken van de Raad van State en de waarschuwing van de commissie Remkes gaat de zoektocht naar mazen in de wet dus volop door. Tegelijkertijd lukt het maar niet om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak substantieel te verminderen. Juist daar ligt de sleutel voor de oplossing van het probleem.
Drie jaar na de uitspraak va het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen we dan ook concluderen dat het gebrek aan politieke wil de grootste barrière vormt voor het oplossen van de stikstofproblematiek. Als gevolg daarvan verslechtert de natuur en wordt vergunningverlening steeds complexer en risicovol als de gekozen aanpak in strijd is met de Wet natuurbescherming. En de maatschappelijke kosten lopen verder op.
Het huidige stikstofbeleid is dan ook het beste te karakteriseren als dweilen met de kraan open. Ondanks allerlei maatregelen is de stikstofdepositie in de afgelopen vijftien jaar nauwelijks afgenomen. De langzame afname van de uitstoot van stikstofoxiden door verkeer en industrie is teniet gedaan door een stijging van de uitstoot van ammoniak. Het Programma Aanpak Stikstof heeft het stikstofprobleem verder vergroot. De stikstofdepositie is toegenomen omdat bijna 10.000 vergunningen zijn verleend voor uitbreiding van veehouderijbedrijven, terwijl de beoogde compenserende maatregelen niet zijn uitgevoerd of niet effectief bleken te zijn.
Om de negatieve effecten van de blijvend hoge stikstofdepositie enigszins te verzachten hebben overheden mitigerende maatregelen bedacht. Natuurbeheerders worden door de overheid gedwongen om via maatregelen zoals maaien, plaggen en het kappen van bomen de overmaat aan stikstof weer af te voeren. De bijkomende ecologische schade en de maatschappelijke onrust over de grootschaligheid waarmee maatregelen worden uitgevoerd, moeten ze maar voor lief nemen.
Deze manier van dweilen met de stikstofkraan werkt prettig voor de sectoren die verantwoordelijk zijn voor de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak, maar is zeer nadelig voor natuur en natuurbescherming. Bovendien werkt deze aanpak alleen zolang de geldkraan flink open wordt gezet. Precieze cijfers ontbreken, maar inmiddels hebben Nederlandse overheden al meer dan een miljard euro uitgegeven aan subsidies voor emissie-reducerende maatregelen, het ontwikkelen van een complex rekensysteem, het creëren van juridische mazen in eigen wetten, het voeren van juridische procedures en het afvoeren van stikstof uit de natuur. Ondanks al deze uitgaven is de stikstofdepositie niet verminderd en lopen overheden steeds vaker vast in het complexe web van stikstofregels dat ze zelf hebben ontwikkeld.
Inmiddels zijn vele miljarden vrij gemaakt voor een structurele aanpak stikstof. Die aanpak verschilt echter niet wezenlijk van hetgeen in de afgelopen vijftien jaar is geprobeerd. Opnieuw is het merendeel van het geld bestemd voor emissie-reducerende technieken en het afvoeren van stikstof uit de natuur. Het is zeer twijfelachtig of deze aanpak een substantiële reductie van de stikstofdepositie gaat opleveren en of het gaat helpen om natuur te herstellen. Meer van hetzelfde doen is meestal geen oplossing.
Het typische van deze aanpak is ook dat zowel de kosten voor het openhouden van de stikstofkraan als voor het dweilen uit publieke middelen worden betaald, terwijl sectoren die verantwoordelijk zijn voor de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak ervan profiteren. Een aanpak die haaks staat op het beginsel de vervuiler betaalt.
Een succesvolle aanpak zou gericht moeten zijn op het dichtdraaien van de stikstofkraan. Dat kan door het opkopen van piekbelasters en het stimuleren van een transitie van veehouderij naar akkerbouw of naar biologische bedrijfsvoering bij melkveehouderijen. De focus zou daarbij in eerste instantie gericht moeten zijn op de gebieden waar het probleem het grootste is, zoals rondom de Veluwe en de Peel. De beleidsevaluatie van het programma aanpak stikstof en onderzoek van Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico hebben laten zien dat subsidies voor emissie-reducerende maatregelen onvoldoende effectief zijn. Bovendien waarschuwt het Planbureau voor de Leefomgeving terecht dat deze aanpak betekent dat de kosten van bedrijfsvoering nog verder oplopen en dat er een groot risico is dat hiermee een doodlopende weg wordt ingeslagen. Het zou dus verstandig zijn om daar geen publieke middelen meer in te investeren.
Aanvullende aan deze maatregelen, kan het rijk instrumenten en mechanismen introduceren waarmee de kosten van de stikstofaanpak, in ieder geval voor een deel, bij de vervuilers terecht komen. Minder of niet vervuilende activiteiten worden daarmee een veel aantrekkelijker alternatief.
Voor natuurherstel zal het verder nodig zijn om de oude plannen voor het realiseren van een robuust ecologisch netwerk uit de lade te halen en werk te maken van de realisatie. Die plannen hebben betrekking op natuurgebieden, maar ook op de inrichting van brede bufferzones met vormen van landgebruik die aansluiten bij draagkracht van het ecosysteem en die kunnen helpen om de recreatiedruk in natuurgebieden te verminderen en de leefbaarheid van het platteland te versterken. Dat zijn op zich geen nieuwe ideeën, maar simpelweg ideeën die tot nog toe vrijwel niet gerealiseerd worden omdat alle middelen vooral werden besteed aan het zoveel mogelijk open houden van de stikstofkraan.
