Sinds begin 2022 geldt voor het berekenen van stikstofneerslag, nodig voor het aanvragen van een natuurvergunning, een vaste afstandsgrens van 25 kilometer. Voorheen werd voor infrastructurele projecten een grens van 5 kilometer gehanteerd, terwijl voor alle andere projecten geen afstandsgrens van toepassing was. De documenten over de ontwikkeling van die afstandsgrens die na een WOB-verzoek openbaar zijn gemaakt, laten een aantal interessante punten zien:
- Het natuurbelang speelt geen rol in de afweging
- Het voorstel voor een afstandsgrens is vooral gericht op het gemakkelijker maken van vergunningverlening voor infrastructurele projecten
- De afstandsgrens gaat voorbij aan de bewijslast zoals vastgelegd in de Wet natuurbescherming
- Er is geen goed beeld van de effecten op de stikstofdepositie als gevolg van de introductie van een afstandsgrens
- Een geloofwaardig pakket van mitigerende maatregelen ontbreekt
- Met het invoeren van een afstandsgrens voordat de bijbehorende mitigerende maatregelen zijn getroffen, neemt de overheid een voorschot op verwachte toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden
- Het invoeren van een afstandsgrens kost de overheid veel geld en het staat haaks op het beginsel de vervuiler betaalt
- Er zijn twijfels over de juridische houdbaarheid
Het natuurbelang speelt geen rol in de afweging
Met betrekking tot natuur gaat het in de documenten alleen over wettelijke verplichtingen en juridische houdbaarheid van de aanpak. Er wordt geen duidelijke afweging gemaakt tussen het belang van natuurbescherming en het belang van initiatiefnemers die de effecten van hun initiatief op de stikstofdepositie in beeld moeten brengen. Nergens in de documenten is te lezen dat er iemand is die zich zorgen maakt over de effecten op natuur. En dat is zorgelijk aangezien de documenten betrekking hebben gesprekken waar mensen van het Ministerie dat verantwoordelijk zou moeten zijn voor natuurbescherming aan hebben deelgenomen.
Het voorstel voor een afstandsgrens is vooral gericht op het gemakkelijker maken van vergunningverlening voor verkeersprojecten
De documenten laten zien dat het vereenvoudigen van vergunningverlening voor verkeersprojecten het belangrijke uitgangspunt was bij de ontwikkeling van een afstandsgrens. Dat hetzelfde dan ook zou gelden voor andere projecten die bijdragen aan de stikstofdepositie werd gezien als een voordeel.
Tot voor kort werden de effecten van stikstofdepositie als gevolg van infrastructurele projecten met een afstandsgrens van 5 kilometer berekend. In de tussenuitspraak over tracébesluit ViaA15 heeft de Raad van State het Ministerie van I&M gevraagd om die afkapgrens beter te motiveren. De ontwikkeling van de nieuwe afstandsgrens van 25 kilometer volgt uit de onmogelijkheid om een afstandsgrens van 5 kilometer voor wegenprojecten wetenschappelijk te onderbouwen.
Dat het vooral draait om het vereenvoudigen van vergunningen voor verkeersprojecten wordt goed zichtbaar bij het identificeren van mogelijke nadelen van de optie ‘Berekening wegverkeer gelijk trekken met de huidige berekeningswijze voor alle andere emissiebronnen’. Daar is te lezen:
“Voor alle projecten geldt nu al dat voor kleine berekende deposities op grote afstanden tot de projecten knelpunten ontstaan, waar de initiatiefnemer nauwelijks tot geen handelingsperspectief heeft. Dit zorgt sinds de uitspraak van de Raad van State over de PAS voor een impasse. Deze problematiek wordt nog verder uitgebreid met projecten met een verkeersaantrekkende werking (wegprojecten en woningbouw).
Dit leidt naar verwachting tot grotere tekorten in het stikstofregistratiesysteem door het vervallen van de rekenafstand voor wegverkeer”.
Het is het gebrek aan stikstofruimte waarvoor een afstandsgrens moest worden ingevoerd.
De afstandsgrens gaat voorbij aan de bewijslast zoals vastgelegd in de Wet natuurbescherming
De onderbouwing van de afstandsgrens is gebaseerd op de veronderstelling dat een toename van de stikstofdepositie op een bepaalde afstand niet meer met zekerheid is toe te kennen aan een specifiek project. De bijdrage van dat project gaat op in de achtergronddepositie.
De vraag die beantwoord zou moeten worden, is of met wetenschappelijk zekerheid is uit te sluiten dat een project significante effecten heeft op een beschermd natuurgebied dat verder dan 25 kilometer van dat project vandaan ligt. Gezien de overbelaste situatie in Nederland, het feit dat stikstofoxiden en ammoniak zich over een flinke afstand verspreiden, en het feit dat elke nieuwe activiteit ook bijdraagt aan een toename van de stikstofdepositie op een afstand van meer dan 25 kilometer, is het antwoord op die vraag meestal nee.
Alleen als de volledige toename van de depositie wordt gemitigeerd kan op basis van de best beschikbare kennis worden geconcludeerd dat significante effecten zijn uit te sluiten. Het gaat er dan niet om of het berekende verschil heel specifiek aan één specifiek project kan worden toebedeeld, maar dat er een systematiek is die betrouwbaar inzicht geeft in de verandering in het cumulatieve effect.
Vanuit de Wet natuurbescherming (en Habitatrichtlijn) is het van belang dat een initiatiefnemer alle mogelijke gevolgen die een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten in beeld brengt. Het cumulatieve effect op de stikstofdepositie is precies wat de Aerius per project berekent. Die berekening kent onzekerheden als het gaat om de effecten van een project, maar is relatief betrouwbaar als het gaat om de cumulatieve effecten die in de passende beoordeling centraal staan.
Vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel kunnen verantwoordelijke overheden alleen toestemming verlenen voor een plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Bij het hanteren van een afstandsgrens, waarbij vaak meer dan 75% van de uitgestoten stikstof buiten beeld blijft – en in sommige gevallen zoals Tata zelfs 98,6% – is die zekerheid niet te geven. Onderzoek van de Correspondent liet al zien dat het met deze afstandsgrens zelfs mogelijk is om op sommige locaties onbeperkt stikstofoxiden of ammoniak uit te stoten zonder de effecten daarvan te hoeven mitigeren. Daarmee is het hanteren van een afstandsgrens in combinatie met beschermde natuurgebieden die al overbelast zijn door stikstofdepositie, in strijd met de verplichtingen zoals vastgelegd in de Wet natuurbescherming en Habitatrichtlijn.
In zekere zin is het hanteren van een afstandsgrens vergelijkbaar met het hanteren van een drempelwaarde: een groot deel van de effecten die nieuwe projecten hebben op de stikstofdepositie verdwijnen buiten beeld in het vergunningsverleningstraject en daarmee is niet uit te sluiten dat als gevolg van de afstandsgrens of drempelwaarde de stikstofdepositie in beschermde natuurgebieden nog verder toeneemt.
In de documenten wordt een aantal maal gesproken over mogelijke juridische risico’s van de onzekerheid van mitigerende maatregelen op grote afstand zoals die werd gehanteerd bij alle projecten behalve verkeer. De documenten maken niet duidelijk gemaakt om welke juridische risico’s het dan zou gaan. De jurisprudentie over besluiten waarbij niet is gerekend met een afstandsgrens geeft ook geen aanleiding om hier juridische risico’s te verwachten. Die risico’s zijn er vooral als de effecten niet volledig in beeld worden gebracht, zoals ook blijkt uit de tussenuitspraak van de Raad van State over het tracébesluit ViaA15.
Er is geen goed beeld van de effecten op de totale stikstofdepositie als gevolg van de introductie van een afstandsgrens
Het RIVM heeft een inschatting gemaakt van het effect van een afstandsgrens RIVM op de gemiddelde stikstofdepositie in Nederland. Het verwacht dat mitigatie van projecten binnen 25 km ervoor zorgt dat de cumulatieve effecten buiten 25 km niet meer zullen zijn dan 6 mol/ha/jr. Deze inschatting kent een aantal onzekerheden. Ten eerste is nu nog niet bekend hoeveel projecten op basis van deze afstandsgrens zullen worden vergund. In theorie kan dat aantal flink oplopen, zeker in de gebieden die op meer dan 25 kilometer van een beschermd voor stikstofgevoelig habitat liggen. Verder is voor natuur niet de gemiddelde stikstofdepositie van belang, maar de stikstofdepositie op specifieke gebieden. Per gebied kan het hanteren van een afstandsgrens heel anders uitpakken. Daarnaast is het inschatten van het cumulatieve effect van al deze projecten erg lastig omdat mitigerende maatregelen niet op dezelfde locatie worden uitgevoerd als de nieuwe activiteit. Het voorbeeld van Tata laat zien dat binnen een straal van 25 kilometer slechts 1,4% van de uitstoot hoeft te worden gemitigeerd. Het positieve effect van maatregelen om dit te realiseren zal veel kleiner zijn dan het negatieve effect van de overige 98,6% van de uitstoot die Tatasteel veroorzaakt. Per project zal deze situatie anders zijn, maar voor veel projecten geldt dat een deel van de uitstoot en de effecten daarvan op de stikstofdepositie uit de berekening verdwijnt.
Een geloofwaardig pakket van mitigerende maatregelen ontbreekt
Vooralsnog is er alleen een inschatting van de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het hanteren van een stikstofdepositie. Het rijk stelt zich verantwoordelijk voor het mitigeren van die toename, maar het ontbreekt vooralsnog aan een pakket van maatregelen waarmee dat wordt gewaarborgd. Zolang de toename van de stikstofdepositie niet volledig in beeld is, kan het bijbehorende pakket aan mitigerende maatregelen ook niet zonder meer worden vastgesteld. En zonder die mitigerende maatregelen is het hanteren van een afstandsgrens in strijd met het verslechteringsprincipe van de Habitatrichtlijn.
Opvallend is dat in het document vrij consequent wordt gesproken over het treffen van extra passende maatregelen in relatie tot de afstandsgrens. In de context van de Wet natuurbescherming zijn dat maatregelen die de overheid moet nemen om verslechtering van natuur te voorkomen. Maatregelen die genomen moeten worden om een negatief effect van nieuwe ontwikkelingen te voorkomen heten in dat jargon mitigerende maatregelen. Aangezien een afstandsgrens betrekking heeft op de effecten van nieuwe projecten gaat het om aanvullende mitigerende – en niet passende – maatregelen om negatieve effecten buiten de grens van 25 kilometer te voorkomen.
Belangrijk daarbij is dat de mitigerende maatregelen om een toename van de stikstofdepositie als gevolg van het hanteren van een afstandsgrens aanvullend moeten zijn op het pakket aan passende maatregelen dat genomen moet worden om de huidige stikstofdepositie te verminderen en daarmee verslechtering van natuur te voorkomen. Deze passende maatregelen zijn vooralsnog slechts op hoofdlijnen beschreven, de uitvoer verloopt moeizaam en de effectiviteit blijkt vooralsnog lager dan verwacht. Dat betekent ook dat niet zomaar extra ruimte gevonden kan worden om de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het hanteren van een afstandsgrens te mitigeren.
Met het invoeren van een afstandsgrens voordat de bijbehorende mitigerende maatregelen zijn gerealiseerd, neemt de overheid net als bij het PAS weer een voorschot op verwachte toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden.
Bovendien wordt de overheid met deze aanpak zelf verantwoordelijk voor de kosten van de aanvullende mitigerende maatregelen in plaats van dat het principe de vervuiler betaalt wordt gehanteerd. Die kosten zijn niet gering. Uit de documenten blijkt dat wordt voorgesteld alvast 180 miljoen euro extra budget te reserveren.
Er zijn twijfels over de juridische houdbaarheid
De documenten laten zien dat met het hanteren van een afkapgrens niet is uit te sluiten dat de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden als gevolg van activiteiten die op basis van die afkapgrens worden vergund verder gaat toenemen. Ook is met het hanteren van een afstandsgrens voor een individueel project niet met zekerheid vast te stellen dat het project de natuurlijke kenmerken van beschermde natuurgebieden niet zal aantasten. Het overgrote deel van de uitgestoten stikstofoxiden en ammoniak eindigt immers in gebieden op meer dan 25 kilometer afstand. Het besluit tot het instellen van een afstandsgrens voor de berekening van stikstofdepositie is ook niet passend beoordeeld en de bijbehorende mitigerende maatregelen zijn nog niet in beeld en ook nog niet gerealiseerd. Net als bij het Programma Aanpak Stikstof neemt de overheid dus weer een voorschot op verwachte toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden. De eerdere uitspraak van de Raad van State over het PAS heeft al duidelijk gemaakt dat dit in strijd is met de verplichtingen die volgen uit de Habitatrichtlijn en die zijn vastgelegd in de Wet natuurbescherming.
De twijfel over de juridische houdbaarheid is dus terecht.
Het is opvallend dat niet eerst werk is gemaakt van een aanpak die wel geloofwaardig en juridisch houdbaar is. Nu wordt gewoon het zoveelste proefballonnetje bij de Raad van State neergegooid in de hoop dat het daar wordt geaccepteerd.
In principe kan elke belanghebbenden in beroep gaan tegen een project waarbij de effecten van stikstofuitstoot zijn berekend met een afstandsgrens, met als groot risico dat al die besluiten in de rechtbank vernietigd worden en al het procedurele werk opnieuw gedaan moet worden. Dat komt op mij ook over als een nodeloze extra belasting van het rechtssysteem.
