Op 19 februari 2022 liet een nieuwsitem van EenVandaag zien dat er vele veehouderijbedrijven zijn die in de problemen komen omdat ze niet beschikken over de juiste natuurvergunning. Toch is het al meer dan 30 jaar bekend dat een dergelijke natuurvergunning nodig is voor bedrijfsuitbreiding. Overheden hebben echter jarenlang geprobeerd om die vergunningplicht te omzeilen. Gebrek aan toezicht en handhaving en een lange geschiedenis van juridische geitenpaadjes hebben tot deze problematische situatie geleid.
In 1967 werd de Natuurbeschermingswet van kracht. Op basis van die wet konden beschermde natuurmonumenten worden aangewezen en beschermd. In artikel 12, eerste lid, was vastgelegd dat voor handelingen die schadelijk zijn voor het beschermd natuurgebied een vergunning is vereist.
“Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren“.
Dat stikstofdepositie als gevolg van de ammoniak uitstoot van veehouderijen een negatief effect heeft op beschermde natuurwaarden was in de jaren tachtig al bekend. De overheid reguleerde uitbreiding van veehouderijbedrijven toen via zogenaamde Hinderwetvergunningen. Die werden door gemeenten afgegeven. Via een landelijke Richtlijn ammoniak en veehouderij werd gesteld dat de uitstoot van ammoniak niet mocht toenemen binnen een zone van 500 meter van bos- en natuurgebieden. Een vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet werd niet nodig geacht. De adviezen van natuurbeschermingsorganisaties die wezen op de noodzaak voor een natuurvergunning werden genegeerd.
Dat veranderde na een uitspraken van Het Gerechtshof in Den Bosch in 1991 en van de Raad van State in 1992. In die uitspraken werd met verwijzing naar artikel 12 aangegeven dat voor de uitbreiding van een veehouderijbedrijf wel degelijk een natuurvergunning nodig was. Er is immers sprake van een handeling met negatieve gevolgen voor de beschermde natuurgebieden.
In reactie op de uitspraak van de Raad van State werd de richtlijn ammoniak aangepast. Daarmee werd voor nieuwe activiteiten een drempelwaarde ingesteld. Nieuwvestiging van een veehouderij bedrijf was alleen mogelijk als de stikstofdepositie van dat bedrijf onder de 15 mol/ha/jaar zou blijven. Voor uitbreiding van een veehouderij gold een drempelwaarde van 30 mol/ha/jaar.
In 1994 werd de Interimwet ammoniak en veehouderij van kracht. Daarmee werden alle uitbreidingen van veehouderijbedrijven uit het verleden gelegaliseerd. Nieuwe uitbreidingen mochten alleen worden toegestaan als de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden niet zou toenemen. Natuurvergunningen werden niet geregeld.
In 1992 werd de EU Habitatrichtlijn van kracht. Samen met de Vogelrichtlijn uit 1979 heeft die als doel het beschermen van soorten en hun leefgebieden. Lidstaten hebben afgesproken om natuurgebieden te selecteren die internationaal van belang zijn en de bescherming daarvan wettelijk te regelen. Samen vormen deze gebieden het Natura 2000-netwerk. Nederland was erg traag was met het aanwijzen van deze Natura 2000-gebieden en werd door de Europese Commissie in gebreke gesteld omdat de wettelijke verplichtingen onvoldoende waren opgenomen in nationale wetgeving.
In 2002 werd de Interimwet vervangen door de Wet ammoniak en veehouderij. Daarin stond alleen nog maar dat binnen 250 meter van een beschermd natuurgebied de emissie van ammoniak niet mag toenemen. Daarbuiten stelde de WAV geen beperkingen. Een link met de Natuurbeschermingwet of de Habitatrichtlijn werd niet gelegd. Natuurbeschermingsorganisaties zagen zich dan ook genoodzaakt om via de rechter een goede toepassing van de Natuurbeschermingswet en de Habitatrichtlijn af te dwingen om te voorkomen dat beschermde natuurwaarden nog verder onder druk zouden komen te staan.
In 2005 werd de Natuurbeschermingswet gewijzigd om te voldoen aan de internationale verplichtingen. Bij die wetswijziging werd ook aandacht gegeven aan de vergunningplicht voor veehouderijbedrijven. Gepoogd werd om alle uitbreidingen die voor 2005 zonder vergunning waren gerealiseerd alsnog te legaliseren. Natuurbeschermingsorganisatie Stichting Werkgroep Behoud de Peel ging daar tegen in beroep.
Op 1 april 2009 gaf de Raad van State Werkgroep Behoud de Peel gelijk. De uitspraak bevestigde dat ook voor uitbreidingen die in het verleden zijn gedaan een natuurvergunning noodzakelijk is en dat daarbij niet zomaar kan worden uitgegaan van een eerder verleende milieuvergunning.
Ook diverse andere uitspraken die de Raad van State in die periode deed, maakten duidelijk dat voor activiteiten met mogelijk negatieve effecten op beschermde natuurwaarden een natuurvergunning noodzakelijk is. Toestemming kan alleen worden verleend als zeker is dat de activiteit samen met andere activiteiten geen significante effecten heeft. De vergunningplicht gold dus ook voor uitbreiding van veehouderijbedrijven, maar in praktijk werd daar niet op toegezien.
De uitspraken van de Raad van State maakten ook duidelijk dat geen ontwikkelingen konden worden toegestaan die zouden leiden tot een toename van de stikstofdepositie in natuurgebieden waar die stikstofdepositie al veel te hoog was.
In 2007 introduceerde het Rijk en provincies het Toetsingskader ammoniak rond Natura 2000 gebieden. Dat toetsingskader was een poging om de wettelijke plicht voor het beschermen van natuur te omzeilen en daarmee uitbreidingen van veehouderijbedrijven mogelijk te maken. Het toetsingskader was gebaseerd op een drempelwaarde van vijf procent van de kritische depositiewaarde van een beschermd natuurgebied. Zo’n drempelwaarde waarborgt echter niet dat de stikstofdepositie niet toeneemt en natuur niet verslechterd. Bij de eerste vergunning met verwijzing naar het toetsingskader werd verleend, zette de Raad van State dan ook een streep door het toetsingskader vanwege strijdigheid met het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn.
Onder druk van de veehouderijsector werd gezocht naar een nieuwe mogelijkheid om toch vergunningen te verlenen. De ontwikkeling van die oplossing duurde wat langer, maar in 2015 werd het beruchte Programma Aanpak Stikstof van kracht.
Al op voorhand waarschuwden allerlei experts, inclusief de Raad van State, de Commissie MER en het Planbureau voor de Leefomgeving, dat het PAS juridisch niet houdbaar was. Die waarschuwingen werden genegeerd en na een negatief advies van het Europees Hof van Justitie zette de Raad van State op 29 mei 2019 een streep door het Programma Aanpak Stikstof.
Inmiddels zijn we bijna drie jaar en vele gerechtelijke procedures verder. De meeste uitspraken laten zien dat provincies op het gebied van stikstofdepositie nog steeds besluiten nemen die strijdig zijn met de Wet natuurbescherming. Diverse geitenpaadjes, listen en trucs zijn bedacht en veelal tevergeefs uitgeprobeerd. Het kan niet anders dan dat rechtbanken niet vrolijk worden van al deze pogingen om wettelijke verplichtingen te blijven omzeilen.
Met het aannemen van de Spoedwet Stikstof en de Wet stikstofreductie en natuurherstel zijn opnieuw discutabele geitenpaadjes geïntroduceerd. Het afschaffen van de vergunningplicht voor intern salderen en het niet goed regelen van extern salderen zorgen ervoor dat niet is uit te sluiten dat de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak toenemen doordat oude milieuvergunningen worden afgestoft en niet gerealiseerde uitstoot alsnog wordt omgezet in daadwerkelijke uitstoot. Bovendien ontstaan een vreemde handel in niet bestaande “stikstofruimte” waar overheden weinig grip op hebben.
Een ander discutabel geitenpaadje betreft de vrijstelling waarbij uitstoot van de bouw buiten beschouwing wordt gelaten. De Raad van State schreef daarover: “Ten slotte adviseert de Afdeling de voorgestelde vrijstellingsregeling voor de bouwsector te schrappen en te vervangen door een vrijstelling die verdedigd kan worden in het licht van een geloofwaardig en structureel pakket van maatregelen tot stikstofreductie”. Update: op 2 november 2022 zette de Raad van State in een uitspraak over het Porthos-project een streep door deze bouwvrijstelling.
Ook de vaste afstandsgrens, waarbij alle stikstofdepositie buiten een straal van 25 kilometer buiten beschouwing wordt gelaten bij de beoordeling van nieuwe activiteiten is discutabel omdat bekend is dat een groot deel van de stikstof buiten die 25 kilometer neerkomt en er onvoldoende maatregelen worden genomen om de toename van de stikstofdepositie als gevolg van die afstandsgrens te compenseren. Ook ontstaat de vreemde situatie dat er volgens de Nederlandse regelgeving dan gebieden ontstaan waar theoretisch oneindig veel uitstoot is toegestaan, terwijl volgens de Habitatrichtlijn de negatieve effecten van die uitstoot weldegelijk beoordeeld moet worden.
Zoektocht naar geitenpaadjes
De evolutie van het natuurbeschermingsrecht is het beste te duiden als een continue zoektocht naar mazen in de wet. Sommige van die mazen worden met opzet gecreëerd door de overheid. Zo zijn er diverse malen pogingen gedaan om drempelwaardes, uitzonderingen en afstandsgrenzen te introduceren die dan ook weer net zo vaak gesneuveld zijn bij de Raad van State.
De bescherming van natuur speelde vrijwel geen enkele rol. Alle inzet was gericht op het mogelijk maken van uitbreiding van veehouderijbedrijven en meer recent infrastructuurprojecten en luchthavens. Het resultaat is niet alleen dat vele natuurgebieden daardoor decennialang overbelast zijn met een veel te hoge stikstofdepositie, maar ook dat vele bedrijven zijn uitgebreid zonder dat de effecten op natuur zijn beoordeeld en soms zonder dat er een vergunning is afgegeven. Ondanks diverse rondes waarin die uitbreidingen achteraf zijn gelegaliseerd, hebben overheden dus blijkbaar nog steeds geen volledig overzicht en zijn er nog steeds bedrijven die niet beschikken over de juiste vergunning.
De politieke partijen die dit ammoniak- en stikstofbeleid hebben vormgegeven, hebben met deze reeks van wetswijzigingen veel problemen gecreëerd voor natuur, maar ook voor individuele bedrijven. De maatschappelijke kosten van dit beleid lopen inmiddels in de miljarden en een oplossing is nog niet in zicht.