Op vrijdag 10 juni publiceerde het kabinet de startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied. Dit programma presenteert een integrale aanpak van de vraagstukken op het gebied van natuur, stikstof, landbouw, water, bodem, klimaat, luchtkwaliteit en leefbaarheid. Het is de beoogde start van een transitie van het landelijk gebied waar bijna 25 miljard euro voor is gereserveerd. Voor de uitwerking van plannen en realisatie van deze transitie is draagvlak bij betrokken partijen cruciaal. Zeker omdat ‘stikstof’ zo’n beladen dossier is geworden, verwacht je dan een zorgvuldig uitgewerkte communicatiestrategie die mensen zoveel mogelijk duidelijkheid geeft en waarbij de kansen en voordelen van het programma worden benadrukt. Het tegendeel was het geval. Met name een kaartje met reductiedoelstellingen bleek aanleiding voor veel ophef en vragen.
Die ophef begon al een week voordat de startnotitie bekend werd gemaakt. NRC publiceerde een artikel met de kop ‘Uitstoot stikstof moet in sommige gebieden 70 tot 80 procent omlaag’. Hoewel verdere informatie ontbrak, werd meteen daarna volop gespeculeerd over doelen, plannen en consequenties voor de landbouw. Op dinsdag 7 juni werd ik zelf gevraagd om te reageren op de stelling ‘de nieuwe stikstofaanpak van het kabinet gaat veel te ver’. Daarvoor heb ik vriendelijk bedankt met de opmerking dat die nieuwe stikstofaanpak nog niet bekend was en ik er dus weinig zinnigs over kon zeggen.
Toen op vrijdag de startnotitie online werd geplaatst, stonden de tegenstanders van het stikstofbeleid al klaar om op hoge toon te protesteren, met het intimideren van de verantwoordelijke minister als dieptepunt. Via diverse media wisten ze de ophef te vergroten en allerlei onjuistheden over het meten van stikstofdepositie en de gevolgen van stikstofbeleid (opnieuw) te verspreiden. Zowel nu.nl als RTLnieuws publiceerde een aantal dagen later een factcheck waaruit bleek dat weinig klopte van al de naar voren gebrachte beweringen. Nieuwsuur liet Dhr. Hordijk aan het woord die het zaaien van twijfel vergeleek met de strategieën van de tabaksindustrie en fossiele bedrijven.
De grootste ophef ontstond naar aanleiding van het kaartje met richtinggevende ammoniakreductiedoelen. Dat kaartje is gemaakt op basis van een maatwerkscenario waarbij extra wordt ingezet op een reductie bij bronnen in midden-Nederland. Aan de hand van een grove indeling in een aantal typen gebieden is per type gebied en per provincie berekend hoeveel de uitstoot van ammoniak moet verminderen. Het is een exercitie waarbij grofweg een indeling is gemaakt tussen gebieden met minder beperkingen vanuit water, bodem, natuur en stikstof (opgave 12% vermindering), transitiegebieden (opgave 46 of 56% vermindering) en bufferzones (vermindering 70%). De verdere uitwerking van de reductiedoelstelling en het maken van concrete plannen om die te realiseren wordt overgelaten aan de provincies. Die hebben ruimte om de globale doelen anders in te vullen als maar geborgd wordt dat landelijke doelstelling van 74% van het areaal onder de Kritische Depositie Waarde (KDW) wordt gerealiseerd. Daarvoor moet de uitstoot van ammoniak uit de landbouw met ongeveer 40% worden verminderd.
Het kaartje is het resultaat van een grove begrenzing en een aantal iteraties. In de begeleidende brief staat dan ook nadrukkelijk dat het gaat om globale emissiereductiegebieden. Ook is te lezen dat gemotiveerd kan worden afgeweken als uit de gebiedsprocessen blijkt dat een andere verdeling passender is en dat (neerwaartse) bijstelling aan de orde kan zijn wanneer sectorale doelen voor industrie en mobiliteit worden vastgesteld en ramingen worden geactualiseerd. In de toelichting van het RIVM staat bovendien de disclaimer dat het kaartje niet gebruikt kan worden om te bepalen wat op een specifieke locatie of specifiek bedrijf moet gebeuren. Het vlekkerige patroon dat ontstaat als je inzoomt, laat goed zien dat het kaartje niet bedoeld is voor dat detailniveau.
De landelijke opgave kan niet als een verrassing zijn gekomen, maar de uitwerking op gebiedsniveau maakt heel duidelijk dat in sommige gebieden een flinke verandering van de landbouw noodzakelijk is. De aanpak biedt volop kansen om problemen rondom milieu en gezondheid integraal op te lossen en de leefbaarheid te vergroten. Er is veel geld beschikbaar om de benodigde veranderingen te financieren, maar heel begrijpelijk zijn er ook vragen en zorgen over de voorgestelde aanpak.
Waarom die ophef?
Hoewel de opgave om de stikstofdepositie flink te verminderen al enige tijd geleden in het regeerakkoord is vastgelegd, gaf de startnotitie toch aanleiding voor nieuwe ophef over het stikstofbeleid. Daarvoor zijn een aantal verklaringen.
Ten eerste waren veel partijen al kritisch op de gepresenteerde aanpak voordat ze überhaupt een idee hadden hoe die eruit zou zien. Het voorbarige nieuws dat in sommige gebieden de uitstoot van ammoniak met 70 tot 80 procent naar beneden zou moeten, had veel mensen al op het verkeerde been gezet. Dat nieuws bleek uiteindelijk slechts betrekking te hebben op zeer smalle bufferzones rondom beschermde natuurgebieden, maar het stuurde de discussies en de interpretaties van de startnotitie en de daarin gepresenteerde kaart. Eenmaal op het verkeerde been gezet was het gemakkelijk om in het frame te blijven hangen dat die hoge reductiepercentages voor grote delen van het landelijk gebied zouden gelden. Dat voor een groot deel van het landelijk gebied de reductieopgave volgens dit scenario slechts 12% betreft, leek vrijwel iedereen over het hoofd te zien. Bij veel berichten over de aanpak werd dan ook vergeten te vermelden dat de 70% reductieopgave alleen betrekking heeft op een smalle zone van één kilometer rond beschermde natuurgebieden en dat de 95% opgave slechts een modelmatige invoer betreft voor de natuurgebieden zelf. Ook de belangrijke kanttekening dat de benodigde reductie in deze gebieden afhankelijk is van specifieke lokale omstandigheden kreeg geen aandacht.
Een andere belangrijke verklaring voor de ophef is dat tegenstanders van het stikstofbeleid de presentatie van de startnotitie weer aangegrepen om allerlei aspecten van het stikstofbeleid opnieuw ter discussie te stellen. Ophef creëren en verwarring zaaien zijn bekende strategieën om beleidsverandering te frustreren. De slechte presentatie van de startnotitie en de vage kaart met onduidelijke en slecht onderbouwde reductiedoelen kwamen daarbij uitstekend van pas.
Een derde reden voor verwarring heeft te maken met de wijze waarop een kaart wordt geïnterpreteerd. Mensen hebben de neiging om op een kaart te kijken naar specifiek locaties of bedrijven om te zien wat daar de consequenties zijn. Daarvoor is deze kaart niet gemaakt. Wie inzoomt ziet al snel dikke lijnen, vage vlekken en een op het eerste oog onlogische kleurverdeling. Dat is niet vreemd gezien het doel waarvoor de kaart is gemaakt, maar leidt logischerwijs wel tot allerlei vragen. In de toelichting van het RIVM staat de belangrijke disclaimer dat de kaart expliciet niet is bedoeld voor beslissingen op bedrijfsniveau, maar vrijwel niemand leest die uitleg. Het is eigenlijk ook vreemd dat deze kaart zo is opgenomen in de startnotitie.
Een vierde reden voor verwarring hangt samen met het gegeven dat het kabinet om onduidelijke redenen heeft gekozen alleen de reductieopgaven voor de landbouw te presenteren. Dat roept de vraag op hoe het zit met andere sectoren. Een belangrijk advies van de commissie Remkes was immers een evenredige reductieopgave voor alle sectoren. In de startnotitie staat weliswaar dat die reductieopgave voor andere sectoren nog uitgewerkt moet worden, maar het gevoel van een ongelijke behandeling werd met deze onvolledige presentatie van reductiedoelen wel bevestigd. Daarbij helpt het ook niet dat er aardig wat nieuwsberichten zijn over gesjoemel met vergunningen voor industriële bedrijven, luchthaven zonder vergunningen opereren en de uitstoot van de luchtvaart niet volledig is beeld is.
Een vijfde reden is dat voor veel media het creëren van ophef interessanter is dan het juist en volledige informeren van het publiek. En ophef leidt dan al snel weer tot nieuwe ophef. De nuance gaat verloren en vervolgens is het erg lastig om alsnog goed uit te leggen wat er nu eigenlijk in de startnotitie staat en wat de functie is van de kaart met globale reductiedoelstellingen.
Dit alles geeft de indruk dat niet goed nagedacht is over de presentatie van de startnotitie en de communicatie daar om heen. En dat is vreemd aangezien tegenwoordig alles wat met ‘stikstof’ te maken heeft onder een vergrootglas ligt. Het kabinet heeft het zichzelf niet gemakkelijker gemaakt en de weerstand die er toch al is nog verder vergroot. Inmiddels gooien verschillende provincies nog wat olie op het vuur en gaan ze in hun kritieken op de aanpak voorbij aan het feit dat zij aan zet zijn om de globale doelstellingen uit te werken in concrete plannen. Hoe dit gaat uitpakken in de gebiedsprocessen gaan we in de komende tijd zien. Het risico op verdere vertraging, provinciale plannen die onvoldoende zijn om de reductiedoelstelling te realiseren en nieuwe juridische procedures lijkt weer groter geworden.
