In de discussie over het verminderen van de stikstofuitstoot wordt regelmatig verwezen naar Duitsland. De suggestie wordt gewerkt dat Duitsland geen stikstofprobleem zou hebben, of dat Nederland de soepele normen van Duitsland zou kunnen overnemen.
Maar hoe is de situatie in Duitsland nu werkelijk? Hoe hoog is in Duitsland de stikstofdepositie? Wat zijn de effecten van die stikstofdepositie op de Duitse natuurgebieden? Wat is de staat van instandhouding van de Duitse natuurgebieden? En is de Duitse regelgeving in overeenstemming met de verplichtingen van de EU Vogel- en Habitatrichtlijn?
De stikstofdepositie in Duitsland
Duitsland heeft net als Nederland een hoge stikstofdepositie. De stikstofproblematiek in Duitsland is met name opvallend hoog in de deelstaten Nordrhein-Westfalen en Niedersachen. De stikstofdepositie varieert daar van de 1800 tot 2500 mol/ha/jr.
Een kaartje van Europa laat goed zien hoe hoog die stikstofdepositie is ten opzichte van de rest van Europa. Dat kaartje laat zien dat een aantal regio’s een opvallend hoge stikstofdepositie hebben. Dat zijn Nederland, Vlaanderen (België), Bretagne (Frankrijk), Zwitserland en de Povlakte (Italië). En dus de eerder genoemde regio’s in Duitsland.
Op de website van het Federaal Milieuagentschap Umwelt Bundesambt zijn gegevens te vinden over de ontwikkeling van de gemiddelde stikstofdepositie en de uitstoot van stikstofoxiden (NOx) en ammoniak (NH4) door de tijd heen. Die gegevens laten zien dat de uitstoot van stikstofoxiden is verminderd, maar dat de uitstoot door de landbouwsector qua reducties veel minder succesvol is geweest. In het rapport Reactive Nitrogen in Germany wordt de problematiek verder beschreven Het rapport gaat verder in op de problemen voor biodiversiteit, luchtkwaliteit, waterkwaliteit, klimaatverandering en economische gevolgen. In het rapport is ook te lezen dat de landbouwsector in Duitsland – net als in Nederland – verantwoordelijk is voor de meeste uitstoot: 60%.
Die hoge stikstofdepositie heeft negatieve gevolgen voor de kwaliteit van veel habitats, ook in Duitsland.
In het aangehaalde rapport Reactive Nitrogen in Germany is bijvoorbeeld te lezen “The excessive release of reactive nitrogen compounds into the environment leads to a series of problems which must be urgently addressed. These include the loss of aquatic and terrestrial biodiversity, the impairment of air quality, the increased release of greenhouse gases, and constraints on the use of groundwater as drinking water” .
Nearly half the species on the “Red List” are threatened by increased nutrient depositions
(Federal Agency for Nature Conservation [BfN], 2004 and 2012).
Hoe staat de Duitse natuur er voor?
Bij de beoordeling van habitats speelt de stikstofdepositie een rol, maar het gaat om een samenhangende beoordeling van meerdere aspecten. De staat van instandhouding is gebaseerd op een beoordeling van de volgende zaken: verspreiding, oppervlakte, structuur en functie en het toekomstperspectief van het betreffende habitat. De kwalificaties die worden toegekend zijn gunstig (good), ongunstig (poor) of slecht (bad).
De staat van instandhouding wordt eens in de zes jaar gerapporteerd en laat zien hoe het met de natuur in Europa gesteld is. Dat beeld is voor Duitsland iets positiever dan voor Nederland. Een kwart (25%) van het totaal aantal habitats (195) heeft een gunstige staat van instandhouding. 33% scoort matig en 40% slecht. Ter vergelijking: In Nederland heeft slechts 11% van de habitats een gunstige staat van instandhouding en meer dan de helft (54%) verkeert in een slechte staat van instandhouding.
Per habitat type kan de staat van instandhouding op nationaal niveau en per biodiversiteitsregio worden gevisualiseerd via de webtool https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/habitat/summary/?period=5&group. Hierbij enkele voorbeelden voor verschillende habitats.
De kaartje laten zien dat de beoordelingen voor een bepaald type habitat per land en soms ook per bio-regio anders kunnen zijn. Dat heeft te maken met de verschillen in verspreiding, oppervlakte, structuur en functie en toekomstperspectief. Ook is te zien dat de staat van instandhouding van de voor stikstofdepositie-gevoelige habitats over het algemeen in alle landen matig tot slecht is.
Via een andere tool op https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/main-pressures-and-threats is op te zoeken wat is gerapporteerd over de drukfactoren en bedreigingen (selecteer Duitsland bij Member State)
Belangrijke drukfactoren en bedreigen zijn landbouw, development en natuurlijke processen. Verder worden veranderingen in watersystemen, vervuiling en invasieve soorten genoemd.
Een belangrijke beperking van de huidige wijze van rapporteren is dat stikstofdepositie niet als een aparte categorie is opgenomen. Het kan vallen onder landbouw, onder mixed source pollution, of onder natuurlijke processen omdat de hoge stikstofdepositie leidt tot een versnelde successie, zoals vergrassing van de heide. In het rapport State of Nature in the EU wordt dit probleem expliciet besproken (p. 86).
The number of pollution records from the level 1 group ′Pollution′ was relatively few (see Figure 4.2). However, this group includes only pollution from mixed sources that could not be attributed to a specific origin or activity (see Figure 4.13).
Considering the pollution entries reported across different level 1 groups reveals the true importance of this pressure. These pressures account for 7 % of the over 31 000 individual pressure records. The top three level 1 groups under which pollution pressures were reported are ′Agriculture′ with almost half of the records (48 %), ′Mixed source pollution′ (28 %) and ′Urbanisation′ (21 %). This clearly shows the importance of agricultural activities as a key source of pollution (air, water and soil) negatively affecting the status of and trends in many habitats and species. Because of the taxonomy of pressures used in the reporting, atmospheric emissions and air pollution did not stand out and were underestimated; however, they have a significant impact in terrestrial habitats especially reactive to nitrogen deposition. Across Europe it is predicted that, with current policy in 2020, over 70 % of the area of EU ecosystems will receive more atmospheric nitrogen than they can take and continue to function naturally (Hettelingh et al., 2017).
Kritische Depositiewaarden
Net als Nederland hanteert Duitsland zogenaamde kritische depositie waarden. Dat is de mate van stikstofdepositie waarboven schadelijke gevolgen op gaan treden voor het beschermde habitat.
Op veel plaatsen in Duitsland, en dan met name in het westelijk deel waar de stikstofdepositie het hoogst is, worden die kritische depositiewaarden (fors) overschreden. Daarom heeft de Duitse overheid in de duurzaamheidsstrategie 2016 een streefwaarde vastgesteld om de oppervlakte van de habitats waarvan de kritische depositie wordt overschreden in 2030 beperkt te hebben tot maximaal 37%
De gevolgen voor vergunningverlening
Eke lidstaat van de EU moet de Vogel- en Habitatrichtlijn vertalen naar nationale wet- en regelgeving, maar heeft binnen de gestelde kaders ruimte om dat op een eigen wijze te doen. Dat kan bijvoorbeeld in een aparte wet (zoals de Wet natuurbescherming in Nederland) of als onderdeel van een andere wet (zoals de Omgevingswet die naar verwachting wordt ingevoerd in Nederland).
Het artikel ‘Germany’s Excessive Agricultural Nitrogen Emissions and the Need for Improving Existing Regulatory Concepts (Möckel, 2019) zet uiteen hoe Duitsland de verplichtingen heeft vertaald naar nationale regelgeving en concludeert dat die in strijd is met de verplichtingen van de Habitatrichtlijn.
“For decades, German agriculture has been responsible for high nitrogen inputs into the environment. Recent reductions in nitrogen surpluses that were originally caused by fertilization are not sufficient to meet European requirements. In the case of ammonia emissions, there has even been an upward trend despite contradicting national emission targets due to the expansion of animal husbandry. Both developments are not surprising, since German agricultural policy has for years been unable to adopt stricter measures that would reduce nitrogen surpluses and ammonia emissions and modernise existing regulatory concepts in line with European requirements”.
Duitsland hanteert een drempelwaarde voor vergunningen. Een dergelijke aanpak is in Nederland geprobeerd via het Toetsingskader Ammoniak. Met zo’n drempelwaarde kan echter niet worden gewaarborgd dat natuur niet verslechterd, aangezien niet voorkomen kan worden dat de stikstofdepositie verder toeneemt. Vooral in situaties waarin die stikstofdepositie al te hoog is en de kwaliteit van het betreffende habitat matig of slecht is is dan niet uit te sluiten dat een nieuw project samen met andere projecten significant negatieve effecten heeft. In Nederland heeft de Raad van State al een 2008 een streep gezet door dat toetsingskader. En ook in Vlaanderen heeft een gerechtelijke uitspraak een eind gemaakt aan het gebruik van de drempelwaarde die daar werd gehanteerd.
Het ligt dus in de lijn der verwachting dat ook de Duitse drempelwaarde zal sneuvelen zodra die door de rechter wordt getoetst met inachtneming van het arrest van het EU Hof van Justitie over de Programmatische Aanpak Stikstof. Dat is ook conclusie van Stefan Möckel van het Helmholtz Centre for Environmental Research, die het Duitse stikstofbeleid heeft geanalyseerd.
“Currently, there is also a need for action in Germany to protect Natura 2000 areas from agricultural nitrogen inputs. On the one hand, this is down to the resulting poor conservation status of many species, on the other hand, there is another recent ruling of the European Court of Justice.”
“The compatibility of flat-rate, area-independent threshold values with Article 6(3) of the Habitats Directive is particularly questionable with regard to already existing unfavourable conservation statuses of protected habitat types and species, excessive nitrogen pollution due to existing inputs and long-term accumulation of activities below the thresholds“
Overigens heeft het Europees Hof van Justitie Duitsland al eens veroordeeld omdat het te weinig deed tegen de uitspoeling van nitraat. Die uitspraak had betrekking op de implementatie van de Nitraatrichtlijn, maar het draait uiteindelijk om dezelfde mestproblematiek.
Conclusie
Duitsland heeft net als Nederland een zeer hoge stikstofdepositie in de twee deelstaten die aan Nederland grenzen. Op veel plaatsen wordt de kritische depositiewaarde overschreden, maar dit probleem is vooral groot in de betreffende deelstaten. Voor het afgeven van vergunningen hanteert Duitsland een drempelwaarde, maar die drempelwaarde is niet houdbaar omdat hij niet voldoet aan de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Aanscherping van de regels lijkt daarom, net als in Nederland en Vlaanderen, slechts een kwestie van tijd.
Update November 2024: Op 14 november 2024 veroordeelt het Hof van Justitie van de Europese Unie Duitsland vanwege de mestproblematiek daar.
“De Bondsrepubliek Duitsland is de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013, niet nagekomen doordat zij op algemene en structurele wijze heeft verzuimd passende maatregelen te treffen om een verslechtering van de kwaliteit van de door het Natura 2000-netwerk beschermde habitattypen 6510 (laaggelegen schraal hooiland) en 6520 (hooiland in gebergte), die in bijlage I bij richtlijn 92/43, zoals gewijzigd, zijn vermeld, in de daarvoor aangewezen gebieden te voorkomen”.
Möckel, S. (2019). Germany’s excessive agricultural nitrogen emissions and the need for improving existing regulatory concepts. Journal for European Environmental & Planning Law, 16(3), 279-303.
Hettelingh J-P., et al., 2017, ′European critical loads: database, biodiversity and ecosystems at risk′, CCE Final Report 2017, Coordination Centre for Effects, RIVM Report 2017-0155, Bilthoven, Netherlands.