Regelmatig verschijnen er nieuwsberichten over stikstofhandel en de ongewenste effecten daarvan. Het gaat dan bijvoorbeeld om Rijkswaterstaat die veehouderijbedrijven opkoopt in een poging om de aanleg of verbreding van snelwegen mogelijk te maken, of de provincie Noord-Brabant die in andere provincies veehouders opkoopt voor de aanleg van een nieuw industrieterrein. Die handel is op gang gekomen om nieuwe activiteiten die zorgen voor een toename van de stikstofdepositie alsnog van een vergunning te kunnen voorzien. Bij deze stikstofhandel is een aantal kanttekeningen te plaatsen.
In de huidige situatie is het lastig om een vergunning te krijgen voor activiteiten waarbij stikstofoxiden of ammoniak wordt uitgestoten. Die uitstoot leidt immers tot stikstofdepositie en negatieve effecten op beschermde natuurwaarden. Rijk en provincies zijn verplicht maatregelen te nemen om de stikstofdepositie te verminderen en kunnen nieuwe activiteiten alleen toestaan als wordt gewaarborgd dat die niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie. De vergunningverlening is met name lastig door de combinatie van een ongunstige staat van instandhouding van veel gebieden en een (veel) te hoge stikstofdepositie. Als gevolg daarvan leidt elke verdere toename van de stikstofdepositie tot een verslechtering van de voor stikstof-gevoelige ecosystemen. In veel van die gebieden is de buffercapaciteit van die ecosystemen inmiddels grotendeels verdwenen en heeft stikstof zich opgestapeld in het milieu.
Het idee achter de stikstofhandel is dat een toename van de stikstofdepositie als gevolg van een nieuw project, bijvoorbeeld de aanleg van een snelweg, wordt voorkomen door de uitstoot van een bestaande activiteit, bijvoorbeeld een veehouderijbedrijf, stop te zetten. Bij de vergunningverlening wordt dit extern salderen genoemd. Zoals gezegd zijn bij deze stikstofhandel een aantal kanttekeningen te plaatsen:
- Stikstofrechten bestaan niet
- Natuur moet voorrang krijgen
- Overheid verliest regie
Stikstofrechten bestaan niet
De belangrijkste kanttekening bij de huidige stikstofhandel is dat de zogenaamde stikstofrechten waar de handel omdraait helemaal niet bestaan. Een vergunning Wet natuurbescherming of een andere toestemming geeft niet het recht om stikstofoxiden of ammoniak uit te stoten en ook niet om die te verhandelen. Het geeft slechts toestemming voor het uitvoeren van een bepaalde activiteit. Juridisch is het dus risicovol om stikstof te verhandelen. Een meer principieel punt is dat door de handel vervuilers worden beloond, terwijl ze zelf nooit hebben betaald voor het recht om te vervuilen en ook niet voor de schade die deze vervuiling heeft veroorzaakt.
Natuur moet voorrang krijgen
Bij extern salderen wordt het stopzetten van een bepaalde activiteit ingezet om te voorkomen dat de stikstofdepositie op een beschermd natuurgebied toeneemt. Juridisch wordt dat stopzetten dan een mitigerende maatregel genoemd, aansluitend bij artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn. Het stopzetten van een bepaalde activiteit en het intrekken van de vergunning Wet natuurbescherming kan echter ook een maatregel zijn die noodzakelijk is om de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden te verminderen. Op basis van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn zijn Rijk en provincies verplicht om dergelijke passende maatregelen te treffen. Voordat het stopzetten van een bepaalde activiteit wordt ingezet als mitigerende maatregel bij de vergunningverlening voor een nieuw project moet dan ook bepaald worden of de maatregelen niet noodzakelijk is om natuur te beschermen. In de uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof heeft de Raad van State daarvoor de volgende beslisboom opgesteld.
In veel natuurgebieden is de huidige stikstofdepositie te hoog. De maat daarvoor is de kritische depositiewaarde. Zolang de stikstofdepositie boven die kritische depositiewaarde ligt zullen verantwoordelijke overheden maatregelen moeten treffen om de stikstofdepositie te verminderen (de zogenaamde passende maatregelen). In die situatie kan het stopzetten van een bepaalde activiteit alleen worden opgevoerd als een mitigerende maatregel als er tegelijkertijd een geloofwaardig pakket van maatregelen ligt waarmee de stikstofdepositie wordt verminderd. Dat wordt bijvoorbeeld duidelijk in de uitspraak van de Raad van State over Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat. Als zo’n pakket ontbreekt kwalificeert het stopzetten immers als een passende maatregelen die niet ingezet mag worden voor het toestaan van een nieuwe vervuilende activiteit.
Op dit moment ontbreekt zo’n geloofwaardig pakket aan maatregelen. Er zijn weliswaar allerlei beleidsambities, maar die zijn nog alles behalve concreet. In de uitspraak over de bouwvrijstelling heeft de Raad van State dat pakket van maatregelen beoordeeld en de conclusie getrokken dat de meeste maatregelen nog niet gerealiseerd zijn en dat de verwachte positieve effecten met allerlei onzekerheden zijn omgeven.
Overheid verliest regie
Een belangrijke kanttekening bij de huidige stikstofhandel is dat de overheid de regie verlies over de aanpak van de stikstofproblematiek en de vergunningverlening. Partijen met meeste financiële mogelijkheden domineren de opkoop van bedrijven en de stikstofhandel. Een vliegveld zonder vergunning kan zo op boerderijenjacht, terwijl lokale bouwprojecten stilliggen omdat ze geen stikstofruimte kunnen bemachtigen. Overheden hebben door de stikstofhandel ook weinig mogelijkheden om te bepalen voor welke activiteiten wel stikstofruimte beschikbaar komt en voor welke activiteiten niet. Ook wordt het voor overheden veel lastiger en vooral ook duurder om maatregelen te nemen om de stikstofdepositie te verminderen. En zolang ze die maatregelen niet (kunnen) nemen blijft de stikstofproblematiek bestaan en vergunningverlening lastig. Overheden creëren en vergroten zo dus hun eigen problemen. Een bijkomend probleem is dat de stikstofhandel uitnodigt tot gesjoemel en creatief rekenen. Zo worden veehouderijbedrijven opgekocht die enige tijd geen dieren meer hebben of die illegaal handelen. Op papier lijkt het dan te kloppen, maar in praktijk kan deze stikstofhandel er toe leiden dat de uitstoot en daarmee ook de stikstofdepositie juist weer toenemen.
Alternatief
De ongewenste effecten van stikstofhandel kunnen eenvoudig voorkomen worden door extern salderen te verbieden. In plaats daarvan kunnen overheden projecten met uitstoot van stikstofoxiden of ammoniak vergunning via het zogenaamde stikstofregistratiesysteem. Dat systeem moeten ze dan vullen met maatregelen die daadwerkelijk effectief zijn en die aanvullend zijn aan maatregelen die sowieso genomen moeten worden om de stikstofdepositie te verminderen.
Mijn advies zou ook zijn om vergunning aanvragers te laten betalen voor de beschikbaar gestelde stikstofruimte. Op die manier komt budget beschikbaar voor de financiering van maatregelen om de stikstofdepositie te verminderen. Zo ontstaat een systeem dat gericht is op een duidelijk daling van de stikstofdepositie, dat juridisch houdbaar is én voldoet aan het principe de vervuiler betaalt.