Op dinsdag 26 september 2023 was ik te gast bij een rondetafelgesprek over vergunningverlening aan agrarische bedrijven van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) van de Tweede Kamer. Veel vragen hadden betrekking op vergunningverlening in het kader van de Wet natuurbescherming en de stikstofproblematiek.

Om inzicht te geven in de inrichting en werking van het vergunningstelsel en de uitvoeringspraktijk is het zinvol om te reflecteren op de evolutie hiervan. Op basis daarvan kan een aantal lessen getrokken worden voor de huidige praktijk en voor het inrichten van een stelsel dat bijdraagt aan de realisatie van nagestreefde doelen. Er is in de afgelopen decennia namelijk veel misgegaan bij het vormgeven, uitvoeren en handhaven van het vergunningstelsel. Het past niet om in de position paper alle ontwikkelingen uitvoerig te beschrijven. Wel wil ik kort een aantal belangrijke punten benoemen. Voor een meer uitvoerige analyse verwijs is graag naar andere bronnen[1],[2],[3],[4].

Mijn belangrijkste boodschap was dat de huidige problemen rondom vergunningverlening het gevolg zijn van alle pogingen om vergunningverlening voor agrarische bedrijven te vereenvoudigen en dat het vinden van een oplossing moet beginnen met een kritische reflectie van betrokken overheden op hun eigen rol en verantwoordelijkheden.  

Ik denk dan bijvoorbeeld aan de Tweede Kamer die op allerlei manieren de wettelijke bescherming van natuur en milieu heeft geminimaliseerd en via de zogenaamde geitenpaadjes, zoals het Programma Aanpak Stikstof, steeds probeert om die minimale verplichtingen te omzeilen.

Ik denk ook aan het falende systeem van vergunningverlening, toezicht en handhaving, waar provincies en omgevingsdiensten onderdeel van uitmaken. We hebben helaas te maken met vergunningverleners die hun werk niet voldoende zorgvuldig doen. En niet een keer, maar structureel, zoals blijkt uit de vele vergunningen die door een rechtbank of de Raad van State zijn vernietigd. Ik vind dat zorgwekkend en vraag me af of dit een kwestie is van gebrek aan kennis, een gebrek aan capaciteit of een bewuste strategie omdat het verlenen van vergunningen belangrijker wordt gevonden dan de bescherming van natuur, milieu en gezondheid.

Deze problemen staan niet los van de decentralisatie van natuur en omgevingsbeleid, waarmee kennis en expertise is gefragmenteerd, en ook niet van het ongefundeerde geloof in niet werkende emissiearme technieken waarmee veel tijd en (publiek) geld verloren zijn gegaan.

In het debat over vergunningverlening, en ook in de position papers van de aanwezige provincies, VNG en Omgevingsdienst mis ik een reflectie op eigen rol en verantwoordelijkheid van betrokken overheidsorganisaties. Ten onrechte wordt de indruk gewekt dat men is overvallen door de problemen en de rechtelijke uitspraken, terwijl die uitspraken een logische gevolg zijn van falende vergunningverlening en het gegeven dat Rijk en provincies structureel nalaten om de noodzakelijke maatregelen te treffen waarmee de stikstofdepositie substantieel wordt verminderd. Die substantiële daling is nodig zodat er ruimte komt voor natuurherstel en voor de toelating van nieuwe activiteiten.

Ook op gebied van water, klimaat, en leefbaarheid zijn de opgaven groot. Het huidige vergunningstelsel verhoudt zich echter niet op alle punten goed tot de doelen die er zijn. Het vergunningstelsel is vooral gericht op toestemmingverlening voor nieuwe projecten en onvoldoende toegespitst bestaande activiteiten bij te sturen. Het zou potentieel goed werken in een situatie waarbij milieugrenzen niet worden overschreden, maar schiet te kort in de huidige situatie waarbij sprake is van forse overschrijding.

Het huidige vergunningstelsel geeft overheden maar beperkt mogelijkheden om normen voor bestaande activiteiten aan te scherpen en daarmee te sturen op vermindering van vervuiling. Het stelsel werkt eerder beperkend omdat het bestaande projecten en de vervuiling die daarmee samenhangt bestendigt en bovendien mogelijkheden biedt om de vervuilende activiteiten als recht te verhandelen (zoals de niet bestaande stikstofrechten).

Mijn advies is dan ook om eerst orde op zaken te stellen en dan te zorgen voor een vergunningstelsel  dat adaptief is en dat beter past bij de opgave om milieuvervuiling te verminderen. Het ontwikkelen van nieuw beleid en normering zal tijd kosten. Voor de korte termijn is niettemin een aantal aanbevelingen te geven:

  1. Tijdelijk stopzetten vergunningverlening voor veehouderijbedrijven. Mijn advies is om de vergunningverlening voor veehouderijbedrijven tijdelijk stop te zetten en pas te hervatten als orde op zaken is gesteld. Als eerste moet een volledig en juist overzicht van alle vergunde situaties worden gemaakt. Handhaving is noodzakelijk voor alle situaties waarbij zonder juiste vergunning is uitgebreid, waarbij alle vergunningen die op onjuiste gronden zijn verleend worden aangepast of ingetrokken; situaties die wel aan alle eisen voldoen, maar waarvoor een vergunning ontbreekt kunnen worden gelegaliseerd.
  2. Handel in vergunningen en “stikstofrechten” stopzetten, extern salderen niet langer toestaan. Een vergunning geeft recht op de uitvoer van een bepaald project. Het is geen recht om natuur te vernielen of het milieu te vervuilen. Handel in vergunningen en “stikstofrechten” is bovendien problematisch omdat overheden daardoor minder mogelijkheden hebben om te sturen in gewenste en ongewenste ontwikkelingen. Het creëert een prikkel om “rechten” zoveel mogelijk te maximaliseren en optimaal te benutten voor het faciliteren van nieuwe uitstoot.
  3. Herstel vergunningplicht voor intern salderen. De Spoedwet aanpak stikstof heeft de vergunningplicht beperkt tot activiteiten met significante gevolgen voor beschermde Natura 2000-gebieden. Een gevolg daarvan is dat voor intern salderen geen vergunning meer nodig is en bevoegd gezag geen voorwaarden meer kan stellen aan de betreffende activiteit. De mogelijkheid om bij intern salderen te sturen op vermindering van de uitstoot is daarmee ook vervallen.
  4. Maak vergunningen tijdelijk en voorwaardelijk. In navolging van de Vlaamse overheid zou ook in Nederland een vergunningsstelsel kunnen invoeren waarbij vergunningen na een bepaalde periode verlengd moeten worden. Dat geeft de mogelijkheid om de situatie opnieuw te beoordelen en eventuele voorwaarden te stellen die meer in lijn liggen met beleidsdoelen.
  5. Werk toe naar vergunningverlening op basis van stikstofregistratiesysteem. Het stikstofregistratiesysteem biedt mogelijkheden om in de huidige overbelaste situatie toch ruimte te creëren voor nieuwe activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie. Dat kan als het registratiesysteem wordt gevuld op basis van maatregelen waarmee de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak daadwerkelijk naar beneden gaat en die aanvullend zijn op maatregelen die sowieso noodzakelijk zijn om de stikstofdepositie te verminderen. Dit kan bijvoorbeeld door vergunningen in te trekken en slechts 25% van de beschikbare ruimte beschikbaar te stellen voor nieuwe activiteiten. De overige 75% draagt bij aan de vermindering van de uitstoot. Op het moment dat de stikstofdepositie substantieel is gedaald en de risico’s op langdurige overschrijding van kritische depositiewaarden kleiner zijn, kunnen percentages aangepast worden. Het stikstofregistratiesysteem is boven een manier om schaarse milieugebruiksruimte (zoals uitstoot ammoniak of stikstofoxiden) te verdelen. Verantwoordelijke overheden kunnen dan besluiten voor welke activiteiten ze wel en niet ruimte beschikbaar willen stellen.

[1] Lamers, L. (2016) De kool, de geit en het Nederlandse mestbeleid. Uitgeverij Landwerk, Wageningen.

[2] Blogs Wösten juridisch advies https://w-ja.nl/category/blog/

[3] Beunen, R. & Turnhout, E. (2019) “Stikstof” als symbool voor een falende overheid

[4] Beunen, R., & Kole, S. (2021). Institutional innovation in conservation law: Experiences from the implementation of the Birds and Habitats Directives in the Netherlands. Land Use Policy, 108, 105566.