Op 14 december 2023 stuurden de provincies gezamenlijk een oproep naar de formerende partijen over de gebiedsaanpak in het landelijk gebied. In die oproep vragen ze om een ander stikstofbeleid en om een snelle invoer van een drempelwaarde om vergunningverlening te vereenvoudigen. In de oproep wordt kritiek gegeven op de huidige aanpak. Daarbij gaan de provincies deels voorbij aan hun eigen verantwoordelijkheden in die aanpak en aan het feit dat ze zelf tekortschieten als het gaat om het beschermen en herstellen van natuur.
Provincies zijn verantwoordelijk voor natuurbeleid
In Nederland hebben de provincies een centrale rol in het natuurbeleid. Provincies zijn verantwoordelijk voor de realisatie van het natuurnetwerk Nederland, voor het beheer van Natura 2000 gebieden en voor het uitvoeren van passende maatregelen om te zorgen dat de natuurkwaliteit niet verslechtert en er geen storende factoren optreden. Daarnaast zijn provincies verantwoordelijk voor de vergunningverlening. Zij moeten de ecologische effecten van nieuwe plannen en projecten beoordelen en mogen alleen toestemming geven als ze zekerheid hebben dat beschermde natuurwaarden niet worden aangetast.
Als provincies van mening zijn dat er onvoldoende is gebeurd om de problemen op te lossen, dat de aanpak te eenzijdig is gericht op stikstof en dat de aanpak te juridisch en technocratisch is, moeten ze dus vooral in de spiegel kijken en zichzelf aanspreken.
Provincies falen bij uitvoer natuurbeleid
De aanpak van provincies schiet op een aantal punten tekort. Dat begint bij de realisatie van het natuurnetwerk die achterloopt bij de planning. Een planning waarvan de deadline al eens naar achter is geschoven. Mede als gevolg daarvan is het huidige oppervlak beschermde natuur onvoldoende om soorten en hun leefgebieden duurzaam in stand te houden.
De provincies falen ook al het gaat om het aanpakken van belangrijke drukfactoren zoals stikstofdepositie en verdroging. In 2005 zijn provincies begonnen met het opstellen van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. In die beheerplannen zou vanuit een integraal perspectief moeten worden vastgesteld welke maatregelen nodig zijn om natuur te behouden en daar waar nodig te herstellen. Voor veel gebieden heeft het echter ruim 10 jaar geduurd voordat de provincies het beheerplan hebben vastgesteld. Daarmee is veel tijd verloren gegaan. In de vastgestelde beheerplannen ontbreekt het bovendien aan het benodigde integrale perspectief en met name aan de maatregelen die noodzakelijk zijn om drukfactoren zoals stikstofdepositie en verdroging aan te pakken. Het is dan ook niet vreemd dat de ecologische autoriteit nu constateert dat de verslechtering die voorkomen had moeten worden, in veel gebieden weldegelijk optreedt.
Daarnaast hebben de provincies in het afgelopen decennium duizenden vergunningen afgegeven voor activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie. Het merendeel betreft vergunningen voor de uitbreiding van veehouderijbedrijven. Voor veel van die vergunningen geldt bovendien dat ze eigenlijk niet verleend hadden mogen worden omdat ze waren gebaseerd op een ondeugdelijke passende beoordeling of een onjuiste inschatting van de effectiviteit van emissie-reducerende maatregelen. Daarover zijn in de afgelopen jaren veel rechtszaken geweest. De meeste van de vergunningen die bij een rechtbank zijn getoetst op deze punten, zijn vernietigd. Een ander deel van de vergunningen is niet getoetst door een rechtbank en onherroepelijk geworden. Op het punt van vergunningverlening hebben provincies structureel gefaald en dat falen is een belangrijke oorzaak van de huidige problematiek.
Zoektocht naar geitenpaadjes
In de oproep vragen de provincies om een snelle invoering van een rekenkundige ondergrens die bij vergunningverlening gehanteerd kan worden. Zo’n drempelwaarde is een nieuw geitenpaadje waarbij de prioriteit wederom primair ligt bij vergunningverlening in plaats van bij het oplossen van de stikstofproblematiek. Het is bovendien een typisch voorbeeld van een technocratische en juridische benadering waar de provincies in dezelfde oproep zo kritisch over zijn.
De huidige problematiek rondom stikstof en vergunningverlening is grotendeels het gevolg van de continue zoektocht naar mogelijkheden om vergunningverlening te vereenvoudigen. Het Toetsingskader Ammoniak, het Programma Aanpak Stikstof en de Bouwvrijstellingen bleken allemaal niet juridisch houdbaar. Het advies van de commissie Remkes heeft duidelijk gemaakt dat het substantieel verminderen van de stikstofdepositie de enige mogelijkheid is om op termijn de vergunningverlening te vereenvoudigen. Ook de Raad van State adviseerde eerder al dat een drempelwaarde alleen kan worden ingezet als die wordt gecombineerd met een geloofwaardig pakket van maatregelen waarmee wordt gewaarborgd dat de stikstofdepositie niet gaat toenemen en natuurherstel niet wordt gefrustreerd. Die maatregelen ontbreken in de oproep van provincies en ook in de afgelopen jaren hebben ze te weinig gedaan om de stikstofdepositie te verminderen.
De vergunningverlening is lastig omdat in veel natuurgebieden de stikstofdepositie te hoog is en niet nog verder mag toenemen. De huidige drempelwaarde is dan ook 0 mol/ha/jaar. Vanwege de modelmatige berekening wordt in plaats van 0 gewerkt met 0,005. In praktijk betekent dit dat een vergunning alleen kan worden verleend als op basis van mitigerende maatregelen wordt gewaarborgd dat de uitstoot niet toeneemt. Alleen dan kan immers met zekerheid worden gesteld dat er geen significante effecten optreden.
Het verhogen van de drempelwaarde heeft als gevolg dat de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden wel zal toenemen. Het is zeer waarschijnlijk dat als de uitstoot toeneemt, ook de stikstofdepositie zal toenemen. Daarmee bestaat het risico dat het gebruik van een hogere drempelwaarde tot gevolg heeft dat beschermde natuur nog verder zal verslechteren. Die verslechtering is namelijk het resultaat van de optelsom van alle bronnen die bijdragen aan de stikstofdepositie en het gegeven dat de stikstofdepositie vaak al decennialang veel te hoog is. Verdroging versterkt bovendien de negatieve effecten van stikstofdepositie. Een integraal perspectief is dus ook hierbij gewenst.
Vervuiler betaalt
Het invoeren van een drempelwaarde betekent ook dat initiatiefnemers van activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie niet langer verantwoordelijk zijn voor het nemen van mitigerende maatregelen en de schade die ze veroorzaken. Het betekent simpelweg dat publieke middelen ingezet moeten gaan worden om extra maatregelen te nemen om de stikstofdepositie te verminderen en natuur te herstellen. In de oproep wijzen de provincies daarbij naar het Rijk. De belastingbetaler draait daarmee op voor de kosten die worden veroorzaakt door een select aantal initiatiefnemers. Deze aanpak staat haaks op het beginsel de vervuiler betaalt. Dit beginsel is opgenomen in de Omgevingswet en provincies moeten dit beginsel vertalen naar hun eigen beleid. Het is dan ook de vraag waarom provincies nu publieke middelen willen inzetten voor iets dat ze ook aan de initiatiefnemers kunnen overlaten? Die initiatiefnemers kunnen immers ook zelf maatregelen nemen om te waarborgen dat de uitstoot niet toeneemt.
Wat dan wel?
Beleid dat eenzijdig is gericht op het faciliteren van vergunningverlening werkt niet. De provincies zouden eerst kritisch moeten reflecteren op hun eigen rol en verantwoordelijkheden en antwoord moeten geven op de vraag waarom ze in het afgelopen decennium hebben gefaald in het aanpakken van de stikstofproblematiek en natuurherstel. Daarbij is het van belang om te beseffen dat provincies verantwoordelijk zijn voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu en meer specifiek het behouden en herstellen van natuur. Ze zijn niet verantwoordelijk voor het vereenvoudigen van vergunningverlening voor activiteiten met negatieve gevolgen voor de leefomgeving.
De provincies zullen dus aan de slag moeten met maatregelen om stikstofdepositie en verdroging aan te pakken. Het ligt voor de hand om dat te doen in samenhang met de andere opgaven die er zijn. En dat is precies de ambitie van het Nationaal Programma Landelijk Gebied. In de eerste plannen die de provincies daarvoor hebben gepresenteerd ontbreekt het echter aan een integraal perspectief, aan duidelijke keuzes en aan concrete en effectieve maatregelen. Daar ligt dus nog een uitdaging voor de provincies.
Daarnaast kunnen provincies aan de slag met handhaving en het herzien of intrekken van vergunningen. In de huidige situatie zijn er nog steeds bedrijven die niet beschikken over de noodzakelijk vergunning wet Natuurbescherming. Bovendien zijn tal van vergunningen verleend op basis van gegevens die onjuist of onvolledig waren. Op basis van artikel 5.4 van de Wet natuurbescherming kunnen provincies deze vergunningen intrekken of wijzigen. Dat zijn concrete maatregelen waarmee de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden eenvoudig verminderd kan worden.
Daarnaast kunnen provincie zelf aan de slag met normering en de transitie van de landbouw. Het Rijk kan daarbij helpen, maar provincies hoeven daar niet op te wachten. Ook dit kunnen ze gebiedsgericht aanpakken.
Tot slot kunnen provincies de vergunningverlening regelen via een stikstofbank of een stikstofregistratiesysteem. Provincies kunnen op basis van bewezen effectieve maatregelen die aanvullend zijn aan maatregelen die genomen moeten worden om verslechtering van de natuurkwaliteit te voorkomen, stikstofruimte beschikbaar stellen aan nieuwe activiteiten. Het voordeel hiervan is dat provincies regie houden op het uitgegeven van stikstofruimte en dat ze kunnen waarborgen dat de totale stikstofdepositie niet toeneemt. Daarnaast wordt hiermee transparant waarvoor de schaarse stikstofruimte wordt ingezet en kan via een financieringsconstructie worden geregeld dat initiatiefnemers meebetalen aan de maatregelen die nodig zijn om stikstofruimte te creëren. Precies al die punten waar de invoer van een drempelwaarde op tekortschiet.