Op 18 januari 2024 lanceerde de Secretatis-Generaal (SG) van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een proefballon over stikstofhandel met de suggestie dat die emissiehandel de “stikstofruimte” efficiënt kan verdelen. Het idee is slecht onderbouwd en gaat veel te gemakkelijk voorbij aan een aantal principiële en praktische bezwaren.
Het begint al met de gedachtenfout dat er sprake zou zijn van een schaars goed (stikstofruimte) dat optimaal verdeeld kan worden. De stikstofproblematiek betreft namelijk een vervuilingsvraagstuk. Er is teveel uitstoot met grote negatieve gevolgen voor natuur, gezondheid en de kwaliteit van de leefomgeving. Het probleem dat nu stikstof heeft, kent een lange geschiedenis die voorheen ging over teveel ammoniak en te veel mest. De naam is veranderd, het probleem bleef bestaan. De overheid moet nu dus instrumentarium inzetten om de uitstoot te verminderen en niet om die uitstoot anders te verdelen.
Daarnaast staat het simpelweg toekennen van verhandelbare vervuilingsrechten haaks op het beginsel de vervuiler betaalt. Dit beginsel is vastgelegd in het EU milieubeleid en wordt ook expliciet benoemd in de nieuwe Omgevingswet. Alleen als alle bedrijven bij het instellen van vervuilingsrechten eerst moeten afrekenen met de overheid is er daadwerkelijk sprake van de vervuiler betaalt. Het ligt echter voor de hand dat het idee van stikstofhandel weinig steun zal krijgen als bedrijven eerst de overheid moeten betalen om rechten te ontvangen. Bovendien zal het lastig zijn om een initiële prijs voor een emissierecht vast te stellen. Wordt die prijs dan gebaseerd op de bedragen die Schiphol bereid is voor een veehouderijbedrijf neer te leggen?
Ook lijkt de SG niet te weten dat er al verhandelbare productierechten zijn, zoals dierrechten en fosfaatrechten. Het is relatief eenvoudig om het verhandelen daarvan aan voorwaarden te verbinden en waarborgen dat die voorwaarden zorgen voor een geleidelijke afname van het totaal uitgegeven rechten. Ook ontbreekt blijkbaar het besef dat een eerdere poging voor de introductie van emissiehandel voor NOx roemloos ten onder is gegaan.
Daarnaast lijkt de SG niet bekend met de juridische bezwaren van de handel in “rechten” om natuur te schaden en milieu te vervuilen. Op dit moment geeft een vergunning Wet natuurbescherming het recht om een bepaalde activiteit uit te voeren, maar zeker niet het recht om de emissie daarvan of de schade aan natuur te verhandelen. In dit opzicht is er voor stikstof dus geen bestaand emissierecht. Pogingen voor handel stranden dan ook al snel in de rechtbank. Het introduceren van nieuwe emissierechten zal de bescherming van natuur en milieu ondermijnen en daardoor op grote juridische problemen stuiten.
En dan zijn er natuurlijk praktische bezwaren. Welke rechten ga je toekennen, hoe verhouden die zich tot de daadwerkelijke uitstoot en in hoeverre hebben verantwoordelijke overheden daar goed zicht op. De onderzoeken naar emissiefactoren voor veehouderijbedrijven hebben bijvoorbeeld laten zien dat de uitstoot van een veestal niet eenvoudig en eenduidig is vast te stellen. Dezelfde problemen spelen bij industrie en verkeer. Dat betekent dus dat emissiehandel vraagt om een complex systeem waarin toezicht, controle en handhaving cruciaal zijn. Juist dat zijn zwakke schakels in het Nederlandse milieubeleid. En wat zijn de kosten van het ontwikkelen van het systeem en de kwaliteitswaarborging ervan? En wie moet die kosten gaan dragen?
Het is ook helemaal niet nodig om een nieuw en risicovol systeem te introduceren. Het is logischer en veel goedkoper om de uitstoot te gaan normeren en beprijzen en vervuilers te laten betalen voor hun uitstoot en schade aan natuur, milieu en gezondheid. Ook dan is er een financiële prikkel waarmee de overheid kan sturen om vermindering van de uitstoot. Dit is dan wel een prikkel die aanzet tot het verminderen van die uitstoot in plaats van een handelsysteem dat juist de perverse prikkel heeft dat het verhandelbaar goed (in dit geval dus de vervuiling) wordt gemaximaliseerd. Verhandelbare stikstofrechten zullen zonder twijfel leiden tot manipulatie en fraude.
Een andere eenvoudige prijsprikkel is het belasten van de aanvoer van stikstof, bijvoorbeeld veevoer en kunstmest, zoals Hoogleraar Reyer Gerlagh van de Tilburg University in een reactie aangeeft. Dit idee is ook al veel eerder geopperd.
Een andere maatregel die overheden nu al kunnen inzetten is het herbeoordelen van alle vergunningen die in het afgelopen decennium zijn verleend. Veel van die vergunning zijn verleend op basis van onjuiste gegevens omdat de passende beoordeling niet op orde was (de duizenden vergunningen die zijn verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof) of omdat de daadwerkelijke uitstoot van ammoniak werd onderschat (de honderden vergunningen die zijn verleend op basis van onjuist emissiefactoren).
Als je het vervelend vindt dat projecten met een beperkte uitstoot, zoals sommige bouwprojecten, op dit moment lastig vergund kunnen worden, zul je met concrete voorstellen moeten komen om de uitstoot van stikstofoxiden en vooral ammoniak substantieel te verminderen. Als die vermindering van de uitstoot wordt gerealiseerd, kan de vergunningverlening een stuk eenvoudiger en kan bijvoorbeeld een bouwvrijstelling geloofwaardig worden ingezet. En ook dat weten we al een tijdje.
Het onderliggend probleem is dat dit soort slecht doordachte proefballonnetjes de aandacht weer afleiden van de daadwerkelijke problemen, dat er weer onrealistisch verwachtingen en daarmee samenhangende teleurstellingen ontstaan en dat ze totaal niet bijdragen aan het ontwikkelen én realiseren van een effectieve aanpak.