Afgelopen week sloot de mogelijkheid voor het indienen van zienswijzen op het ontwerp Nationaal Programma Landelijke Gebied. Een dag later verscheen een reeks rapporten die de maatregelen van de afgelopen jaren evalueren en proberen een inschatting te maken van de effecten van de verschillende provinciale plannen en het landelijk stikstofbeleid. De conclusies van deze rapporteren waren over het algemeen negatief: er worden te weinig maatregelen genomen, de effecten zijn onbekend of vallen tegen, voorgestelde plannen zijn weinig concreet en de genoemde maatregelen zijn niet voldoende om de verschillende doelen op gebied van klimaat, biodiversiteit, stikstof en water te realiseren.
Een vicieuze cirkel, ….
Iedereen die het beleid rondom natuur en stikstof al wat langer volgt, zal het patroon van een vicieuze cirkel herkennen. Ecologische studies, zoals de Habitatrichtijnrapportages, het Living Planet Report, de natuurdoelanalyses voor specifieke Natura 2000-gebieden of het advies daarover van de Ecologische Autoriteit laten keer op keer zien dat het niet goed gaat met een deel van de Nederlandse natuur. Soorten en hun leefgebieden staan onder druk en een van de belangrijkste oorzaken daarvoor is overmatige stikstofdepositie. Die hoge stikstofdepositie wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de uitstoot van ammoniak uit de veehouderij. Het gevolg van deze ecologische problemen is dat vergunningverlening voor activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie lastig is: immers om verdere verslechtering te voorkomen mag de stikstofdepositie niet nog verder toenemen. Vanuit de wens om die vergunningverlening toch weer mogelijk te maken, wordt gezocht naar geitenpaadjes en na een repeterende discussie over de problematiek wordt de ambitie uitgesproken maatregelen te nemen om de stikstofdepositie te verminderen en natuur te herstellen. Meestal is dan niet meteen duidelijk hoe die maatregelen eruit moeten zien en duurt het een tijd voor er wat meer concrete voorstellen komen, maar op een gegeven moment wordt met de nodige bombarie een beleidsvoornemen, een programma of een plan gepresenteerd. “Het programma bevat daartoe brongerichte maatregelen die leiden tot een afname van stikstofdepositie en herstelmaatregelen die leiden tot een versterking van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Door deze maatregelen kunnen in en rondom de Natura 2000-gebieden ook nieuwe economische activiteiten worden toegelaten die stikstofemissie met zich brengen” (Programma Aanpak Stikstof, 2015, p. 7). De publicatie van die beleidsvoornemens, programma’s en plannen wordt dan gevolgd door een reeks van kritische reacties van experts en een ex- ante evaluatie die allemaal concluderen dat de voorgestelde maatregelen onvoldoende zijn om het probleem op te lossen en de afgesproken doelen te realiseren. Vervolgens is het een tijdje stil totdat het probleem opnieuw op de agenda komt, bijvoorbeeld naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State of een actualisatie van natuuronderzoeken. Ex- post evaluaties laten dan zien dat veel van de voorgestelde maatregelen niet zijn uitgevoerd, of dat niet eens duidelijk is of die maatregelen wel of niet zijn uitgevoerd. Over effecten is al helemaal weinig zinnigs te zeggen omdat niet goed is nagedacht over de monitoring, niet alle relevante gegevens worden verzameld en de informatiestructuur versnipperd is. Wel kan worden geconcludeerd dat de stikstofdepositie vrijwel niet is verminderd, dat doelen niet worden behaald en dat de staat van de natuur onverminderd ongunstig is en in veel gebieden zelfs is verslechterd.
Als gevolg daarvan dreigen nieuwe rechtszaken en een inbreukprocedure van de Europese Commissie en is de vergunningverlening nog problematischer geworden. Het voorgestelde geitenpaadjes bleek ondertussen de zoveelste doodlopende weg. In reactie start een zoektocht naar nieuwe geitenpaadjes en wordt opnieuw met veel retoriek een ambitieus programma of plan gepresenteerd. Daar komen dan weer kritische reflecties op die waarschuwing dat die programma’s en plannen onvoldoende zijn. Et cetera.
En zo draait Nederland al decennialang beleidsrondjes in het dossier van natuur en stikstof (voorheen onder de termen ammoniak en mest) zoals deze cartoon van Bas van der Schot mooi laat zien.
…. of toch een neerwaartse spiraal
Hoewel de metafoor van een vicieuze cirkel op zichzelf al erg verontrustend is gezien de vele honderden miljoenen die zijn uitgegeven om vergunningverlening mogelijk te maken (en hopelijk en passant iets te doen aan natuurherstel) is de daadwerkelijke situatie in veel natuurgebieden nog veel verontrustender. In de leefgebieden van veel soorten is namelijk geen sprake van een vicieuze cirkel, maar van een neerwaartse spiraal. Die neerwaartse spiraal ontstaat doordat de effecten van overmatige stikstofdepositie cumulatief zijn. In andere woorden die effecten stapelen zich op. De voortgaande stikstofdepositie zorgt voor verdere vermesting en verzuring en de veerkracht en het bufferend vermogen dat gezonde ecosystemen nog wel hebben, verdwijnen langzaam. Het leefgebied komt daardoor in een neerwaartse spiraal van verslechtering. Dit is een van de redenen dat de zogenaamde kritische depositiewaarden naar beneden zijn bijgesteld. De droge periodes van de afgelopen jaren en het waterbeleid zorgen voor nog meer problemen. Verdroging versterkt namelijk de negatieve effecten van overmatige stikstofdepositie. Andersom maakt de verslechterde conditie als gevolg van overmatige stikstofdepositie een leefgebied ook weer extra kwetsbaar voor verdroging. Het gebied en de soorten die er leven worden van allerlei kanten murw gebeukt. In de vele adviezen van de Ecologische Autoriteit over de verschillende Natura 2000-gebieden wordt dan ook met enige regelmaat geconcludeerd dat leefgebieden zijn verslechterd en verdere verslechtering niet is uit te sluiten als niets wordt gedaan tegen de overmatige stikstofdepositie.
De cirkel doorbreken, ….
Het is de vraag hoe deze vicieuze cirkel en neerwaartse spiraal doorbroken kunnen worden. Daarvoor is het cruciaal dat de stikstofdepositie flink vermindert en dat kan alleen als de uitstoot van ammoniak flink naar beneden gaat. En inmiddels is duidelijk dat dit alleen lukt als de omvang van de veestapel fors kleiner wordt. Na 50 jaar kunnen we rustig concluderen dat de politieke wil hiervoor grotendeels ontbreekt.
Dat het ministerie dat zich inzet voor de veehouderij ook mag bepalen hoe het natuurbeleid eruitziet, helpt niet. Een deel van de volksvertegenwoordigers op dit beleidsterrein zijn belangenbehartigers van de agrarische sector. In de politieke afweging wordt daardoor veelal prioriteit gegeven aan private belangen van de multinationals die actief zijn in de veehouderijsector. Niet voor niets gaan de meeste discussies over vergunningverlening en verdienmodellen in plaats van over natuurherstel en de maatregelen die daarvoor noodzakelijk zijn. Het gevolg is een continue zoektocht naar het minimaliseren van verplichtingen en inzet voor natuurbescherming en het maximaliseren van de ruimte voor economische ontwikkelingen. Dit gaat ten koste van publieke waarden zoals een gezonde leefomgeving en bescherming en herstel van natuur. En inmiddels ook ten koste van veel boeren en andere sectoren zoals de bouw. Nu de schade van het gevoerde beleid in de miljarden gaat lopen, wordt ook overduidelijk dat het ten koste gaat van het budget van Rijk en provincies. Alleen Schiphol en Rijkswaterstaat weten in die machtsstrijd soms een slag te winnen. Het zou dan ook logischer zijn om een afzonderlijk ministerie te hebben dat verantwoordelijk is voor de bescherming van de leefomgeving zodat op dat punt minder snel concessies worden gedaan aan specifieke belangen.
Het Nationaal Programma Landelijke Gebied kan een belangrijke rol gaan spelen in het doorbreken van de cirkel. Dat moet wel de urgentie worden gezien en worden vertaald naar een prioritering van maatregelen en dan moeten die maatregelen uiteraard ook uitgevoerd worden. Belangrijk is dat het onderliggende perspectief (het discours) verandert. Het idee van een natuurinclusieve samenleving zal ook daadwerkelijk het perspectief moeten worden van waaruit vorm wordt gegeven aan beleid, programma’s en plannen. Dat betekent dat niet alles kan, maar het betekent ook dat heel veel andere dingen juist wel kunnen. En veelal in een mooiere en gezondere leefomgeving, met veel meer natuur.