Begin juli 2024 publiceerde de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) het rapport Met Recht Balanceren. Het rapport geeft een antwoord op de vraag of en in welke mate juridisering van omgevingsbeleid een probleem. Het geeft ook advies over maatregelen die genomen kunnen worden om de balans tussen de rechterlijke, wetgevende en uitvoerende macht te herstellen. Het rapport concludeert namelijk dat de wetgevende en uitvoerde macht het “op zijn zachts gezegd te vaak laten afweten”, als gevolg waarvan het waarborgen van de rechtsstaat grotendeels bij de rechtelijke macht is komen te liggen.

Tijdens de presentatie van het rapport en de discussie over de bevindingen en aanbevelingen werd duidelijk dat alle aanwezigen zich kunnen van vinden in het zorgelijke beeld dat in het rapport wordt geschetst. Aan de hand van allerlei voorbeelden werd duidelijk dat zowel op nationaal als decentraal niveau overheden structureel falen bij het vormgeven, uitvoeren en handhaven van wet- en regelgeving. Het gevolg is een uitholling van de rechtsstaat en het afnemend vertrouwen in de overheid. Bovendien heeft deze bestuurscultuur hoge maatschappelijk kosten, met schade aan milieu, gezondheid en economie. Tijdens de discussie werd ook duidelijk dat het niet eenvoudig is om de problemen op te lossen, omdat ze het gevolg zijn van politieke en bestuurlijke onwil. Wet- en regelgeving hebben simpelweg niet het beoogde effect als de toepassing en handhaving daarvan bewust worden gefrustreerd door verantwoordelijke politici en bestuurders.

Het is jammer dat het rapport niet ingaat op de onderliggende oorzaken van de beschreven disbalans. Die problemen ontstaan immers niet vanzelf en worden zoals het rapport duidelijk maakt ook niet veroorzaakt door wet- en regelgeving. De problemen komen voort uit het handelen van betrokken partijen en verantwoordelijke personen. Het gegeven dat de disbalans zichtbaar wordt bij verschillende dossiers en op alle bestuursniveaus, laat ook zien dat het gaat om een structureel probleem. 

Dat structureel probleem dat ten grondslag ligt aan de beschreven disbalans betreft een combinatie van het minimaliseren van wettelijke verplichtingen, het decentraliseren van verantwoordelijkheden, het verwaarlozen van toezicht en handhaving, en het willens en weten nemen van besluiten die overduidelijk in strijd zijn met Europese en internationaal recht en algemene rechtsbeginselen. Het probleem wordt versterkt door populistische frames waarbij rechters in diskrediet worden gebracht in plaats van dat verantwoordelijke bestuurders en politici worden aangesproken op hun falen. Het betreft strategieën die passen bij een overheid die uitstraalt zich niet aan haar eigen wetten te willen houden en die het blijkbaar ook niet erg vind als anderen dat ook niet doen. Dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de leefomgeving en de gezondheid van mensen doet er blijkbaar niet toe.

Het is dan ook niet vreemd dat bezorgde burgers en maatschappelijke organisaties zich steeds vaker genoodzaakt voelen om naar de rechter stappen om handhaving van wet- en regelgeving af te dwingen. Zij maken zich zorgen omdat ze zien dat publieke waarden en algemene belangen onvoldoende gewicht krijgen in de besluitvorming én dat besluiten worden genomen die aantoonbaar in strijd zijn met de wet. Dat die burgers en maatschappelijke organisaties meer dan regelmatig een rechtszaak winnen, toont aan dat ze in ieder geval op dat laatste punt het gelijk aan hun zijde hebben.

Het onderliggende probleem is dat het openbaar bestuur teveel een lobbycratie is geworden, waarbij een deel van de bestuurders en politici de belangen van private ondernemingen voorrang geeft ten opzichte van publieke waarden als een gezonde leefomgeving. Denk bijvoorbeeld aan de vele bochten waarin Rijk, provincies en gemeenten zich al decennialang wringen om uitbreiding van veehouderijbedrijven mogelijk te maken, ondanks dat ook al decennialang bekend is dat om de kwaliteit van lucht, water en ecosystemen te verbeteren de veestapel ingekrompen moet worden. Een ander voorbeeld is de juridische sabotage die is opgezet om handhaving op het ontbreken van een natuurvergunning voor Schiphol en andere vliegvelden te omzeilen. Denk ook aan het gebrek aan toezicht en handhaving op de uitstoot en lozingen van grote industrieën die daarmee lucht en water onevenredig veel vervuilen.  

Het feit dat een deel van de partijen in de Tweede Kamer het als een probleem ziet dat burgers via het recht op komen voor publieke waarden en probeert om hogere juridische en financiële drempels op te werpen om de toegang tot het recht te beperken, onderstreept de invloed van de lobby. Je zou namelijk verwachten dat publieke bestuurders en politici juist blij zijn met de inzet van die burgers en maatschappelijke organisaties. Die richt zich namelijk net als het openbaar bestuur op het publieke belang. Een logische reactie zou zijn om die burgers daar zoveel mogelijk bij te ondersteunen, bijvoorbeeld met kennis, financiële middelen en een luisterend oor. Waarschijnlijk zou een deel van de huidige problemen zich dan niet voordoen, zouden burgers en maatschappelijke organisaties zich veel minder vaak genoodzaakt voelen om naar de rechter te stappen en zou er ook veel minder sprake zijn van juridisering.

Op basis van de studie komt de Rli met een aantal aanbevelingen, waaronder het versterken van wetgevingsafdelingen binnen de departementen, het openbaar maken van juridische adviezen, het laten toetsen van wetsvoorstellen aan de Grondwet, Europese en internationaal recht en algemene rechtsbeginselen en het versterken van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Ook wordt geadviseerd bij de omzetting van Europese richtlijnen te kiezen voor een robuuste implementatie. Veel van de problemen komen volgens de Rli namelijk voort uit het feit dat bewust wordt ingezet op een minimale implementatie met als gevolg dat doelen niet worden behaald en juridische procedures met succes kunnen worden ingezet.

In de huidige politieke setting zullen veel van de goedbedoelde aanbevelingen van de Rli niet of hooguit in beperkte mate bijdragen aan het oplossen van de problemen die in het rapport worden gesignaleerd. De aanbevelingen zijn immers niet nieuw en gaan bijvoorbeeld voorbij aan het feit dat adviezen over nieuwe wetgeving die ook nu al worden opgesteld, bewust terzijde worden geschoven. Denk bijvoorbeeld aan de vele waarschuwingen over de strijdigheid van het Programma Aanpak Stikstof met de Habitatrichtlijn die voor veel Kamerleden geen reden waren om tegen dit programma te stemmen. Het advies gaat ook voorbij aan het gegeven dat er heel bewust is gekozen voor een zeer minimale omzetting van Europese richtlijnen en dat het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving willens en wetens is uitgekleed. Het gaat dus niet om het gebrek aan kennis of menskracht, maar om het doelbewust marginaliseren van de bescherming van natuur, milieu en gezondheid. Het zijn de directe gevolgen van politieke en bestuurlijke keuzes. Niet de regels, maar de manier waarop verantwoordelijke overheden omgaan met die regels en de bestuurscultuur waaruit deze werkwijze voorkomt zijn de oorzaken van de disbalans tussen de rechterlijke, wetgevende en uitvoerende macht.

Denk bijvoorbeeld aan het veelzeggende voorbeeld van het moment waarop Kamerlid Koopmans werd gewezen op het risico dat het Europese Hof een streep zou zetten door het Programma Aanpak Stikstof. Inmiddels is dat ook gebeurd en wordt Nederland geconfronteerd met én een groot milieuprobleem én hele hoge maatschappelijk kosten om dat probleem alsnog op te lossen:

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/detail/2023-2024/35

De zorgen over de huidige bestuurscultuur werden tijdens de presentatie naar voren gebracht en erkend, maar hebben geen plek gekregen in het rapport dat zich beperkt tot regelgeving en organisatie. De aandacht voor de rol van verantwoordelijke personen en organisaties blijft daardoor op de achtergrond, terwijl juist daar oplossingen gezocht zullen moeten worden.

Niet alle staatssecretarissen informeren de kamer onvolledig of zelf onjuist over de strijdigheid van een voorgesteld programma met Europese richtlijnen, zoals bijvoorbeeld bij het Programma Aanpak Stikstof het geval was, niet alle Kamerleden stemmen vervolgens in met een wetvoorstel dat een dergelijk programma mogelijk maakt, niet alle bestuurders verlenen vergunningen die niet voldoen aan de wet, niet alle juridische adviseurs proberen steeds opnieuw een geitenpaadje te bedenken, niet alle adviseurs schrijven rapporten waarvan de conclusies niet in overeenstemming zijn met de informatie en wetenschappelijke inzichten die gebruikt zouden moeten worden, niet alle advocaten laten zich goed betalen om besluiten die in strijd zijn met de wet in een rechtbank recht te praten of om de rechtsgang te frustreren en niet alle politici komen met valse frames over rechters. Maar er zijn er die dat wel doen en die daarmee de disbalans die de RLI zo problematisch vindt willens en wetens veroorzaken.  

De disbalans ontstaat dus niet zomaar. Die disbalans is een rechtstreeks gevolg van bewuste keuzes van een deel van de betrokken en verantwoordelijke personen. Zij zullen die disbalans waarschijnlijk ook niet als een probleem zien of het juist wijten aan de rechters die wel proberen de rechtsstaat te waarborgen. Hun argument zal vermoedelijk zijn dat je de disbalans ook kunt oplossen door de rechtspraak in te beperken. Drie keer een onvoldoende is immers ook een vorm van balans.

Hopelijk wordt het signaal van de Rli opgepakt, worden de zorgen over de disbalans in de rechtsstaat breed gedeeld en omgezet in acties waarbij verantwoordelijke personen direct worden aangesproken op hun rol in het veroorzaken van de problemen die het rapport Met Recht Balanceren beschrijft.