Op 28 augustus 2024 presenteert het Interprovinciaal Overleg (IPO) een onderzoek naar het instellen van een rekenkundige ondergrens die gebruikt kan worden bij vergunningverlening voor activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie. Het rapport concludeert dat er geen wetenschappelijke onderbouwing is voor een ondergrens. Toch wil het IPO samen met het Rijk blijven zoeken naar nieuwe geitenpaadje voor de vergunningverlening.
Een rekenkundige ondergrens is een alternatieve term voor een drempelwaarde, waarbij in verband met onzekerheden van het model activiteiten worden toegestaan waarvoor een bepaalde toename van de stikstofdepositie wordt berekend. De vraag van IPO was om wetenschappelijk te beargumenteren of er een ondergrens is waaronder stikstofdepositiebijdragen van een individuele bron op een Natura 2000-gebied niet met voldoende zekerheid kunnen worden toegerekend aan die bron op basis van modelberekeningen.
Het rapport richt zich vervolgens op de onzekerheden van de modellen waarmee stikstofdepositie wordt berekend. Elk model kent onzekerheden en het is lastig om een heel betrouwbare verband te laten zien tussen de uitstoot van een activiteit en de depositie op een specifieke locatie. Die onzekerheid werkt twee kanten uit: het kan zijn dat de daadwerkelijke depositie wordt overschat, maar er kan ook sprake zijn van onderschatting. In de stukken over een rekenkundige rekengrens gaat het alleen over onderschatting. Er is geen aandacht voor het feit dat die onzekerheid in het model ook kan betekenen dat de daadwerkelijke stikstofdepositie hoger is dan berekend. Of een berekende toename van de stikstofdepositie extreem betrouwbaar kan worden toegewezen aan een activiteit is ook niet de vraag die centraal staat bij de vergunningverlening. De vraag die provincies moeten beantwoorden bij vergunningverlening luidt: kan met wetenschappelijke zekerheid worden geconcludeerd dat een nieuw project, samen met andere projecten, niet leidt tot significante effecten voor de kwaliteit van habitattypen en/of leefgebieden van soorten?
Die vraagt volgt uit artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn.
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Anders gezegd is de vraag dus of het mogelijk is de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak te laten toenemen zonder dat de stikstofdepositie toeneemt? Het korte antwoord op die vraag is nee. Het uitgebreide antwoord is “nee, dat kan niet”.
Stikstofdepositie, de neerslag van stikstof, is het gevolg van uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden. Die uitstoot wordt veroorzaakt door talloze bronnen. Sommigen dragen een klein beetje bij, andere wat meer. Voor de bescherming van natuur en biodiversiteit is de optelsom van al die verschillende bronnen van belang. Anders gezegd, in de beoordeling moet worden gekeken naar het cumulatieve effect. Hoe meer uitstoot, hoe groter dat cumulatief effect en hoe meer negatieve gevolgen voor bodem, water en beschermde en niet beschermde ecosystemen. Inmiddels weten we dat die cumulatieve effecten in Nederland significant negatief zijn en dat in veel van de Natura 2000-gebieden de kwaliteit van beschermde habitats verslechtert als gevolg van overmatige stikstofdepositie.
Het hanteren van een rekenkundige ondergrens of drempelwaarde betekent dat meer uitstoot wordt toegestaan. Als gevolg daarvan zal ook de stikstofdepositie toenemen. Een toename van de stikstofdepositie betekent dat de kans op verdere verslechtering groter wordt. Significante effecten zijn bij het gebruik van een rekenkundige ondergrens dan ook niet uit te sluiten. Het risico op significante effecten is extra groot doordat op veel plaatsen al heel lang sprake is van een te hoge stikstofdepositie, dat de effecten daarvan zich opstapelen en worden versterkt door verdroging. Bodems verzuren, de bufferende capaciteit neemt af, plant- en diersoorten verdwijnen en als gevolg van al die veranderingen wordt het habitat nog gevoeliger voor stikstofdepositie. Die toenemende gevoeligheid vertaalt zich bijvoorbeeld in een lagere kritische depositiewaarde: de hoeveelheid stikstofdepositie waarboven significant negatieve effecten en verslechtering niet zijn uit te sluiten.
In een situatie waarin de kritische depositiewaarde wordt overschreden is duidelijk dat bij een toename van de depositie, hoe gering ook, niet kan worden uitgesloten dat er significante effecten optreden. Bovendien betekent een toename, hoe gering ook, dat de opgave om verslechtering te stoppen en natuur te herstellen lastiger wordt.
Een belangrijke aandachtspunt bij het instellen van een drempelwaarde of rekenkundige ondergrens is ook het aantal projecten dat op basis daarvan kan worden toegestaan. Als tien projecten op basis van een drempelwaarde van 7,14 mol/ha/jr (“de Duitse norm”) worden toegestaan is de totale toename van de stikstofdepositie 71,4 mol/ha/jr. Die hoeveelheid stikstof komt bovenop de reeds bestaande situatie waarin de stikstofdepositie al te hoog is. Van die toename is met grote zekerheid te zeggen dat het significant negatieve effecten zal veroorzaken. En wie zegt dat het bij die 10 projecten blijft? Wat als het er honderd of duizend worden? Op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zijn in een paar jaar tijd ook zo’n tienduizend nieuwe projecten of uitbreidingen toegestaan. De problemen die het PAS heeft veroorzaakt zijn nog steeds niet opgelost. Zelfs bij een lagere rekenkundige ondergrens kan het gaan over een substantiële toename van de uitstoot en depositie als gevolg van talloze activiteiten die daarmee dan toestemming krijgen. De introductie van een rekenkundige ondergrens of drempelwaarde zal naar verwachting zorgen voor een (theoretisch oneindige) toename van de uitstoot en stikstofdepositie.
Een toename van de stikstofdepositie betekent dat nog meer maatregelen noodzakelijk zijn om natuur te beschermen en de stikstofdepositie te verminderen. Dat is zeer problematisch in een situatie waarin verantwoordelijke overheden er onvoldoende in slagen om de stikstofdepositie substantieel te verminderen tot een niveau waarin verdere verslechtering van beschermde habitats wordt voorkomen. Een evaluatie van het Planbureau voor de Leefomgeving laat zien dat de huidige en voorgenomen maatregelen onvoldoende zijn om verslechtering van natuur te voorkomen. Daarbij is een groot verschil tussen de (veelal ontactische) verwachtingen en de daadwerkelijk vermindering van de stikstofdepositie. Zelf de Omgevingswaarden die zijn vastgesteld voor 2025 en 2030 worden niet gehaald met de huidige aanpak. Als de opgave om stikstofdepositie te verminderen nog groter wordt, zal het nog lastiger worden om de doelen te realiseren. Extra uitstoot toestaan terwijl te weinig gedaan wordt om de uitstoot te verminderen ondermijnt de geloofwaardigheid van het beleid nog verder.
De discussie over de betrouwbaarheid van modellen waarmee de stikstofdepositie van activiteiten wordt berekend leidt af van de daadwerkelijke verplichting voor het beschermen van de natuur. Het is een tactiek die past bij de Twijfelbrigade, maar die vooral extra problemen gaat geven. Een drempelwaarde is fijn voor initiatiefnemers van vervuilende activiteiten, maar schadelijk voor natuur, milieu en gezondheid. Net als bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS) wordt een voorschot genomen op verwachte toekomstige ontwikkelingen en ligt de nadruk vooral bij het vereenvoudigen van toestemmingverlening voor vervuilende activiteiten in plaats van bij het beschermen van natuur.
Indien overheden van mening zijn dat de huidige modellen en het rekenprogramma Aerius onvoldoende betrouwbaar zijn, is de enige logische conclusie om die niet meer te gebruiken voor vergunningverlening. De onbetrouwbaarheid werkt immers twee kanten uit en betekent dat het ook niet uit te sluiten is dat projecten waarvoor nu geen toename wordt berekend in praktijk wel zorgen voor extra stikstofdepositie. Het instellen van een drempelwaarde of rekenkundige ondergrens vermindert de onzekerheden van het model niet én verhoogt het risico dat projecten die op basis daarvan worden toegestaan, samen met andere projecten, leiden tot significante effecten voor beschermde habitats. Immers elke toename van de uitstoot zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie en daarmee tot een toename van de negatieve effecten van stikstofdepositie.
Om die redenen is de huidige rekenafstand van 25 km. die Nederland nu hanteert bij vergunningverlening ook in strijd met de Habitatrichtlijn. Het is immers bekend dat ammoniak en met name stikstofoxiden zich over grote afstanden verspreiden en ver van de bron kunnen neerslaan. De bijdrage van bronnen op meer dan 25 km. afstand aan de stikstofdepositie op een bepaalde locatie is dan ook niet zomaar te negeren. Als die effecten buiten beschouwing worden gelaten is een passende beoordeling onvolledig en kan niet met zekerheid worden uitgesloten dat een project, samen met andere plannen en projecten, weldegelijk zorgt voor significante effecten. Zeker als de uitstoot hoog is, zijn significante effecten op grote afstand te verwachten.
Het vreemde van deze beoogde werkwijze is dat de verantwoordelijkheid om vervuiling te beperken of te voorkomen verschuift van de initiatiefnemer naar de overheid. De initiatiefnemer krijgt de mogelijkheid om meer vervuiling te veroorzaken en de overheid zal op kosten van de belastingbetaler extra maatregelen moeten gaan nemen om de totale vervuiling weer te verminderen. Waar het ene bedrijf mag uitbreiden, zal het andere voor veel geld opgekocht moeten worden door de overheid. Dat is precies de bizarre situatie waar Nederland door het PAS-debacle in terecht is gekomen.
Daarmee komen we ook bij de vraag waarom een organisatie als het IPO tijd en geld investeert in een onderzoek naar mogelijkheden om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak te vergroten. Provincies zijn namelijk samen met het Rijk verantwoordelijk voor het beschermen van natuur, de kwaliteit van de leefomgeving en de gezondheid van mensen. Daarvoor is het nodig om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak substantieel te verminderen. Je zou dan ook verwachten dat provincies en hun belangenorganisatie daar druk mee zouden zijn in plaats van met een zoektocht naar nieuwe geitenpaadjes. De rapporten maken ook niet duidelijk wat nu precies het probleem is waarvoor een rekenkundige ondergrens een oplossing zou bieden. Voor hoeveel projecten kan nu geen toestemming worden verleend? Om wat voor projecten gaat het? Wiens probleem is dat eigenlijk? En zijn er geen andere, meer eenvoudige oplossingen mogelijk voor projecten met een groot maatschappelijk belang?
De voortdurende zoektocht naar geitenpaadjes ligt mede aan de basis van de huidige problemen. Als provincies bescherming van natuur ondergeschikt maken aan de wensen van vervuilende sectoren zal het probleem alleen maar groter worden. Bovendien wordt de regelgeving en vergunningverlening door al die juridische geitenpaadjes ook onnodig ingewikkeld en kwetsbaar. Daarmee veroorzaakt deze aanpak precies de ongewenste juridisering waar de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur onlangs nog voor waarschuwde.
Als provincies de vergunningverlening voor nieuwe activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie willen vereenvoudigen, is het meest logische advies eerst te zorgen voor een substantiële vermindering van de uitstoot en depositie van stikstof. Niet alles kan.