Op 18 december 2024 deed de Raad van State twee uitspraken met betrekking tot vergunningverlening voor activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie. Het begrip intern salderen stond daarin centraal. De uitspraken maakten weer hoop discussie over “stikstof” los. Toch kunnen deze uitspraken en de gevolgen ervan niet als een verrassing komen. Ze bevestigen slechts dat ook Nederland zich moet houden aan de verplichtingen van de Habitatrichtlijn.
Met de uitspraken en de toelichting op de regels voor intern salderen geeft de Raad van State de duidelijkheid die Rijk en provincie in de afgelopen jaren niet wilde geven. Niet alles kan. Er zijn grenzen aan de vervuiling en vernietiging van natuur en daarmee ook aan de mogelijkheden om activiteiten toe te staan die bijdragen aan de stikstofdepositie. Voor degenen die dergelijke activiteiten willen realiseren of uitbreiden is dat vervelend, want zij kunnen daar niet zomaar een vergunning voor krijgen. Voor de bescherming en herstel van natuur is het cruciaal dat rechtbanken regelmatig aan de rem trekken.
De uitspraken passen in een lange reeks uitspraken waarbij verleende vergunningen via een rechtelijke uitspraak zijn vernietigd. Bekende voorbeelden uit die reeks zijn de uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof en de bouwvrijstelling en diverse uitspraken over emissiearme stalsystemen. Alles bij elkaar gaat het echter over vele honderden vergunningen die in strijd met wettelijke verplichtingen zijn verleend. En misschien nog wel meer. Niet geheel toevallig sprak de Rechtbank Midden-Nederland via een persbericht haar frustratie uit over de het feit dat overheden blijven proberen vergunningen te verlenen die in strijd zijn met de wet en tegelijkertijd veel te weinig doen om de stikstofdepositie te verminderen.
Het is opvallend dat er in de nieuwsberichten en discussies over al die uitspraken weinig aandacht is voor de vraag hoe het komt dat Rijk en provincies met enige regelmaat vergunningen verlenen die overduidelijk in strijd zijn met wettelijke verplichtingen voor het beschermen van natuur, milieu en gezondheid. Kennen vergunningverleners de regels niet goed? Willen ze die regel niet goed toepassen? Zetten bestuurders vergunningverleners onder druk om vergunningen te verlenen die eigenlijk niet verleend kunnen worden? En wat is de rol van externe juridische adviseurs die overduidelijk de wet ook niet goed kennen of bewust een verkeerde voorstelling van zaken geven? Waarom worden zij steeds opnieuw ingehuurd en hoeveel kost dat wel niet? En hoe zit het eigenlijk met de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het systematisch falen bij vergunningverlening?
Vrijwel alle aandacht gaat uit naar de gevolgen voor vergunningverlening. Veel partijen vinden het vervelend dat die vergunningverlening lastiger is geworden. Dat de vergunningverlening voor activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie zo lastig is geworden, is echter een rechtstreeks gevolg van beleid waarin vrijwel alles draait om het vereenvoudigen van vergunningverlening. De wens om veehouderij, luchtvaart en de aanleg van snelwegen te faciliteren, resulteert al decennialang in pogingen om de bescherming van natuur en milieu te minimaliseren (koppen eraf!) en te omzeilen (geitenpaadjes en onwettig verleende vergunningen). Die pogingen hebben geleid tot een complex geheel van regels dat steeds verandert. Die veranderingen zijn het gevolg van uitspraken van rechtbanken die een streep zette door onwettige constructies en van nieuwe pogingen om via aangepaste regels de wettelijke verplichtingen alsnog te omzeilen. En daar zette een rechtbank dan weer een streep door heen. En zo gaat het al meer dan 15 jaar. Het gevolg is de huidige Gordiaanse knoop van regelgeving en vergunningverlening die velen als vervelend ervaren.
De kern van het probleem is dat een flink deel van de verantwoordelijke bestuurders en politici zich niet inzet voor publieke waarden zoals het beschermen en verbeteren van het leefmilieu, maar voor de belangen van private ondernemingen. In de debatten over stikstof, ammoniak en mest gaat het al decennialang vrijwel alleen maar over vergunningverlening, het versoepelen van de regelgeving en het vinden van manieren om publieke middelen naar private onderneming te sluizen. Zelden gaat het over de noodzaak om natuur te beschermen. De schaamteloosheid waarmee voorstellen worden gedaan om natuur en de gezondheid van mensen op te offeren ten guste van vervuilende bedrijven kent inmiddels weinig grenzen meer. Alles mag kapot als de bedrijven wiens belangen deze politici behartigen maar alle ruimte kunnen krijgen.
Door het handelen van deze politici dreigt de rechtsstaat steeds verder uitgehold te worden. Niet voor niets waarschuwde de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur in haar rapport Met recht balanceren voor bestuurders en politici die doelbewust het algemeen belang ondergeschikt maken aan private belangen. Dat die politici daarmee primair verantwoordelijk zijn voor de huidige problematiek krijgt naar mijn idee echter nog te weinig aandacht. Zonder een reflectie op dit structureel falen van een deel van de volksvertegenwoordigers komt een echte oplossing niet snel in beeld.
Die echte oplossing hoeft overigens niet heel ingewikkeld te zijn. Het begint met maatregelen om de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden substantieel te verminderen en om natuur te herstellen. Een rem op uitbreiding van veehouderijbedrijven en andere grote uitstoters tot het moment dat de totale uitstoot en stikstofdepositie fors zijn verminderd kan helpen om juridische problemen te voorkomen. Daar zijn geen geitenpaadjes voor nodig, maar politieke besluiten waarin publieke waarden voorrang krijgen op private belangen.