Sinds de inmiddels roemruchte uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in mei 2019 staat de stikstofproblematiek in Nederland hoog op de agenda. In de discussies en berichtgeving wordt nog wel eens vergeten dat de problematiek al vele decennia speelt én dat de huidige problemen het gevolg zijn van falend beleid en bewuste pogingen om wettelijke verplichtingen voor natuurbescherming te omzeilen.
De lange geschiedenis van het mestprobleem
Het stikstofprobleem bestaat al heel lang. Het probleem is niet plotseling ontstaan na de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof in 2019. Toch lijken die lange geschiedenis en de onderliggende oorzaken van de huidige problemen vaak vergeten te worden.
Het huidige stikstofprobleem is kort samengevat het probleem van langdurige vermesting en verzuring als gevolg van overmatige stikstofdepositie. Als gevolg daarvan zijn verschillende habitattypen in Nederland verslechterd. Diverse plant- en diersoorten zijn achteruitgegaan of zelfs uitgestorven. De overmatige stikstofdepositie wordt veroorzaakt door verkeer en industrie, maar vooral door de veehouderij. Bijna 70% van de stikstofdepositie wordt veroorzaakt door de landbouw. Het stikstofprobleem is dan ook in belangrijke mate een ammoniak- en mestprobleem.

Dat mestprobleem staat al zo’n 50 jaar op de agenda[i]. Begin jaren 70 werd al gewaarschuwd voor de groei van de veehouderij en de problemen die deze sector veroorzaakt[ii]. In de jaren 80 wordt met de Hinderwet en de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderij een eerste poging gedaan om de groei van de bio-industrie te beperken. Zorgen over de vervuiling van milieu en bodem waren belangrijke reden voor die wet. Hoewel de negatieve effecten van mest op natuur ook toen al bekend waren, speelden de Natuurbeschermingswet (uit 1967) en de Vogelrichtlijn (1979) geen rol in de besluitvorming over uitbreiding van veehouderbedrijven. Pas in de jaren 90 werd via rechtszaken duidelijk dat de uitbreiding van veehouderijbedrijven op gespannen voet staat met de wettelijke bescherming van natuurgebieden en dat een natuurvergunning vereist is. Die vergunningplicht in het kader van de Natuurbeschermingswet werd door overheden en bedrijven grotendeels genegeerd.
Ook nadat de Habitatrichtlijn in 1992 werd aangenomen, bleven bedrijven en overheden de vergunningplicht negeren. Het uitgangspunt bleef dat uitbreiding van veehouderijbedrijven alleen werd geregeld via milieuvergunningen. Natuurbescherming speelde daarin maar een beperkte rol. Opnieuw moest de rechter er aan te pas komen om overheden te wijzen op de wettelijke verplichtingen. Zelfs nadat de Raad van State in verschillende uitspraken heeft gewezen op de vergunningplicht in het kader van natuurbescherming, blijven veehouderijbedrijven uitbreiden zonder daarvoor de noodzakelijke natuurvergunning aan te vragen. Overheden laten na om hier op te handhaven. Een deel van deze bedrijven beschikt zelfs nu nog niet over de noodzakelijke natuur vergunning. Deze bedrijven worden vaak aangeduid met de term interimmer.
Voor zover er in die periode aandacht was voor vergunningverlening in het kader van natuurbescherming, ging het vooral over mogelijkheden om bedrijven vrij te stellen van de vergunningplicht en over het vereenvoudigen van vergunningaanvragen. De veehouderijsector en de daaraan verbonden politici proberen al sinds de jaren negentig twijfel te zaaien over de negatieve effecten van ammoniak en de noodzaak voor maatregelent[iii]. In plaats daarvan benadrukken ze eenzijdig het gevoel van knellende regelgeving. Het mantra “Nederland gaat op slot” werd regelmatig aangehaald ondanks het feit dat bedrijven in die periode bleven uitbreiden en veel activiteiten gewoon door konden gaan. Media namen het frame over zonder kritische vragen te stellen.
Mede door dit frame ging de politieke aandacht vooral uit naar manieren om de vergunningverlening te vereenvoudigen of te omzeilen. De Taskforce Trojan (2008) en Adviesgroep Huys (2009) kregen opdracht om iets te verzinnen om uitbreiding van veehouderijbedrijven eenvoudiger te maken. De oplossing wordt uiteindelijk gevonden in een programmatische aanpak stikstof. Op basis van de belofte om in de toekomst maatregelen te nemen die misschien zullen leiden tot vermindering van de stikstofdepositie en herstel van habitattypen, konden alvast nieuwe vergunningen worden verleend voor activiteiten die zorgen voor een toename van de stikstofdepositie. Ondanks negatieve adviezen van vrijwel alle experts en waarschuwingen over de juridische houdbaarheid van de Programmatisch Aanpak Stikstof, werd dit programma met een meerderheid van stemmen aangenomen in de Tweede en Eerste Kamer. Als bonus worden ook nog eens honderden miljoenen gereserveerd om als subsidie aan de sector te geven. Onderzoeksjournalisten van Investico becijferen dat in de periode vanaf 2009 zo’n 760 miljoen euro aan subsidie is verleend voor maatregelen om de uitstoot van ammoniak te verminderen, maar dat het effect op de uitstoot verwaarloosbaar was. Wel werden in de eerste jaren van het PAS duizenden vergunningen en andere toestemmingen verleend. Het overgrote deel betreft toestemmingen voor de uitbreiding van veehouderijbedrijven[iv].

Vanwege de strijdigheid met de Habitatrichtlijn gaan verschillende organisaties meteen na start van het programma in 2015 in beroep tegen vergunningen die op basis van het PAS zijn verleend. Pas nadat het Hof van Justitie van de Europese Unie een uitspraak heeft gedaan over het Programma Aanpak Stikstof, concludeert de Raad van State in 2019 dat het PAS inderdaad in strijd is met de Habitatrichtlijn. Daarmee werd een streep gezet door de vergunningverleningsmachine die Nederland in elkaar had geknutseld. De uitspraak was een onvermijdelijke uitkomst van de pogingen waarmee Nederland heeft geprobeerd de uitvoering van de Habitatrichtlijn te saboteren.
Verslechtering natuur
De implementatie van de Habitatrichtlijn in Nederland kenmerkt zich door een minimale inzet, vertraging bij het omzetten van verplichtingen in nationaal recht en bewuste pogingen om minimale verplichtingen te omzeilen. Het stelselmatig negeren en omzeilen van de verplichtingen van de Habitatrichtlijn blijft niet zonder gevolgen voor de natuur. In heel veel Natura 2000-gebieden verslechteren beschermde habitats en ook buiten die beschermde natuurgebieden gaat het met sommige soorten en ecosystemen niet goed.
En daarmee handelt Nederland in strijd met de Habitatrichtlijn. Het tegengaan van verslechtering is namelijk de minimale eis waar lidstaten daadwerkelijk aan moeten voldoen. Om vergelijkbare redenen is Duitsland op 14 november 2024 veroordeeld door het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Het is belangrijk om de geschiedenis niet te vergeten bij het duiden van de huidige problemen en discussies. Die geschiedenis maakt de onderliggende oorzaken van het structureel falende stikstofbeleid zichtbaar en geeft daarmee ook een ander perspectief op recente ontwikkelen.
[i] Lamers, L. (2016). De kool, de geit, en het Nederlandse mestbeleid. https://landwerk.nl/winkel/kool-geit-en-nederlandse-mestbeleid/
[ii] Algra, S., de Cloe, C. H., & Vonkeman, G. H. (1972). Bio-industrie: Augiasstal in milieu en landschap. ’s-Gravenland: Stichting Natuur en Milieu.
[iii] De Haan, B. J. et al. (2008). Ammoniak in Nederland. Planbureau voor de Leefomgeving.
[iv] Beleidsevaluatie van het PAS en het wetstraject voorafgaand aan het PAS.