Op 20 maart 2025 was ik te gast bij de Commissie LVVN van de Tweede Kamer voor een gesprek over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zake intern salderen en de uitspraak van de rechtbank Den Haag in de zaak Greenpeace. Het gesprek is terug te kijken via: https://debatdirect.tweedekamer.nl/2025-03-20/bestuur/thorbeckezaal/gesprek-over-de-greenpeace-uitspraak-en-uitspraak-intern-salderen-van-de-raad-van-state-17-30/onderwerp.
De uitspraak van de Raad van State over intern salderen maakt duidelijk dat intern en extern salderen alleen mogelijk zijn als wordt voldaan aan het zogenaamde additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat de vergunningverlener moet laten zien dat er een geborgd en effectief pakket van maatregelen ligt om verslechtering van beschermde habitats te voorkomen voordat een maatregel (zoals bijvoorbeeld het intrekken van een vergunning) ingezet mag worden als mitigerende maatregelen voor het vergunnen van een nieuwe activiteit. De uitspraak van de rechtbank Den Haag heeft duidelijk gemaakt dat voldoende maatregelen moeten worden getroffen om verdere verslechtering van beschermde habitats te voorkomen.
Mede naar aanleiding van beide uitspraken was er in de afgelopen maanden weer veel aandacht voor de stikstofproblematiek. Daarbij werd het gebrek aan effectieve maatregelen pijnlijk duidelijk. Vanuit de bouw en de industrie is er groeiende frustratie over het uitblijven van maatregelen in de veehouderij. De brede maatschappelijke frustratie over het gebrek aan effectief stikstofbeleid zijn begrijpelijk. Veel mensen maken zich grote zorgen over het verlies van biodiversiteit dat deels het gevolg is van de veel te hoge stikstofdepositie. Daarnaast zijn talloze bedrijven en sectoren gefrustreerd over de problemen rondom vergunningverlening. Het jarenlang traineren van effectief beleid heeft grote ecologische en economische schade veroorzaakt. Natuur blijft verslechteren en de maatschappelijke schade die de de veehouderij daarmee veroorzaakt loopt inmiddels in de miljarden. Dat bedrag is inmiddels veel hoger dat het bedrag dat nodig is om problemen op te lossen en toe te werken naar een duurzame landbouw. Welke lessen kunnen nu getrokken worden uit de betreffende rechtszaken?
De belangrijkste boodschap die de sprekers meegaven is dat de huidige problematiek alleen op te lossen is met een snelle en forse vermindering van de uitstoot van stikstofoxiden en met name ammoniak (verre weg de grootste bron van stikstofdepositie). Die ammoniak komt grotendeel uit de landbouw en dan vooral uit de veehouderij. Zoals reeds vele malen is aangeven is het ingrijpen in de omvang en vorm van die veehouderij dan ook cruciaal voor het oplossen van de stikstofproblematiek op te lossen en daarmee ook voor het mogelijk maken voor vergunningverlening voor woningbouw en projecten rondom duurzame energie. Het is logisch om daarbij in te zetten op een combinatie van generieke maatregelen en een integrale gebiedsgerichte aanpak waarmee ook problemen op gebied van klimaat, bodemdaling en waterkwaliteit worden aangepakt. Bovendien helpt zo’n integrale aanpak veehouders om hun bedrijf te verduurzamen en te komen tot een beter verdienmodel.
Belangrijke lessen
In mijn reflectie op beide uitspraken heb ik twee lessen benadrukt. De eerste les is dat de huidige problemen rondom vergunningverlening een rechtstreeks gevolg zijn van falend beleid en steeds nieuwe pogingen om wettelijke verplichtingen te minimaliseren, negeren of te omzeilen. Zolang die insteek niet verandert, zal de vergunningverlening lastig blijven. In dit geval was het al lange tijd duidelijk dat bij zowel intern als extern salderen lang niet altijd op voorhand kon worden uitgesloten dat als gevolg daarvan de stikstofdepositie toe zou nemen. Dat kwam ook omdat het ontbrak aan duidelijke voorwaarden waaronder salderen is toegestaan. Doordat de betwiste besluiten niet voldeden aan de kaders van de Omgevingswet kon de Afdeling niet anders dan de betreffende vergunningen vernietigen. Daarbij heeft de Afdeling zich blijkbaar ook genoodzaakt voelt om zelf duidelijke kaders voor intern salderen mee te geven.
De tweede les is dat het lastig blijft om vergunningen te verlenen voor nieuwe activiteiten waarmee de uitstoot van stikstofoxiden of ammoniak toeneemt, zolang het ontbreekt aan effectieve maatregelen voor het substantieel verminderen van de stikstofdepositie en te weinig wordt gedaan aan natuurherstel. Deze maatregelen zijn noodzakelijk om verslechtering van beschermde habitats te voorkomen (zoals bevolen in de uitspraak in de zaak van Greenpeace) en om te kunnen voldoen aan het additionaliteitsvereiste (zoals nogmaals benadruk is de zaak over intern salderen). Dat een forse vermindering van de stikstofdepositie cruciaal is voor het oplossen van de problemen, weten we inmiddels al meer dan veertig jaar, maar onder invloed van de lobby uit de bio-industrie is het ontwikkelen en uitvoeren van effectief beleid al die tijd gefrustreerd. Zolang degenen die verantwoordelijk zijn voor het vormgeven en uitvoeren van het beleid die les blijven negeren zullen de problemen ook blijven bestaan.
In beide zaken heeft het besluit van dit kabinet om een streep te zetten door het Nationaal Programma Aanpak Landelijk Gebied (NPLG) een belangrijke rol gespeelt. Dat programma was een belangrijke basis voor het oplossen van allerlei problemen en het verminderen van de uitstoot van ammoniak. Het schrappen van dat programma heeft gezorgd voor een flinke deuk in de geloofwaardigheid van het beleid en met name in de zaak die Greenpeace had aangespannen wordt dat ook expliciet genoemd. Impliciet speelt het besluit om het NPLG te schrappen ook een rol bij de discussies over vergunningverlening en salderen want om te voldoen aan het additionaliteitsvereiste is het noodzakelijk dat er een effectief en geborgd pakket van maatregelen ligt waarmee de verslechtering van beschermde natuurwaarden kan worden voorkomen. Dat zal deels gebiedsgericht ontwikkeld moeten worden. Zolang zo’n pakket van maatregelen ontbreekt, is het heel moeilijk om aan het additionaliteitsvereiste te voldoen.
Structureel probleem bij vergunningverlening
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over intern salderen kan niet los worden gezien van eerdere uitspraken over het beoordelen van projecten die van invloed zijn op de stikstofdepositie. De uitspraak past in een patroon waarbij wettelijke verplichtingen voor het beschermen van natuur worden genegeerd of omzeild. Die continue zoektocht naar juridische geitenpaadjes én het gebrek aan effectieve maatregelen om de stikstofdepositie substantieel te verminderen, hebben tot een situatie geleid waarin elk afzonderlijk besluit onder een vergrootglas is komen te liggen. Elk project dat mogelijk leidt tot een toename van de uitstoot van stikstofoxiden of ammoniak draagt immers bij aan de stikstofproblematiek. Bij een toename van de uitstoot kunnen significante effecten op beschermde natuurwaarden op voorhand niet uitgesloten worden. In een poging toch vergunningen te verlenen, worden vaak de randen van de regelgeving opgezocht en soms ook overschreden. Als gevolg daarvan is de interpretatie van de regelgeving via rechtszaken steeds meer verduidelijkt. Dat heeft weer heeft geleid tot minder mogelijkheden voor het flexibel toepassen van regels en meer complexiteit. Het uitsluiten van significante effecten van projecten met een beperkte uitstoot wordt een stuk eenvoudiger als de stikstofdepositie aantoonbaar daalt en in het veld zichtbaar wordt dat natuur herstelt.
Handelingsperspectief
En dan komen we bij het handelingsperspectief van Rijk, provincies, gemeenten en andere stakeholders. Het is duidelijk dat nu eindelijk werk gemaakt moet worden van maatregelen om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak snel en fors te verminderen. Daar kunnen alle partijen aan bijdragen.
De kans voor een geleidelijke transitie is door alle vertragingstactieken inmiddels redelijk verkeken. Zowel voor het voorkomen van verdere verslechtering als voor het weer vlot trekken van de vergunningverlening is het cruciaal dat met hoge urgentie maatregelen genomen worden waarmee de stikstofdepositie flink verminderd. Dat vraagt om een effectief en juridisch geborgd pakket van maatregelen. Dat pakket van maatregelen moet in ieder geval voldoende zijn om te voldoen aan het bevel van de rechtbank Den Haag: de Staat moet 50 procent van de oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de grenswaarde brengen. Daarbij moet de Staat, anders dan de Staat tot nu gedaan heeft, voorrang geven aan de meest kwetsbare natuur. Daarnaast zijn aanvullende maatregelen nodig om de vergunningverlening voor nieuwe projecten mogelijk te maken.
De vraag is dus met welke maatregelen de uitstoot snel, geborgd en substantieel naar beneden gaat. Het ligt daarbij voor de hand om heel specifiek naar de veehouderij te kijken. In de andere sectoren is de uitstoot in de afgelopen jaren al flink verminderd en naar verwachting zal die daling in de komende jaren doorzetten als gevolg van reeds vastgelegd beleid. Wel kan specifiek voor grote uitstoters in bijvoorbeeld de industrie bekeken worden of daar extra winst is te behalen is door vergunningsvoorwaarden aan te scherpen of extra verduurzamingsmaatregelen te nemen. Eventueel is ook het intrekken van een vergunning een mogelijkheid.
Een forse vermindering van de stikstofdepositie is alleen te realiseren door de uitstoot van ammoniak vanuit de veehouderij fors te verminderen. De landbouw en dan met name de veehouderij zorgt namelijk voor de meeste uitstoot en daarmee ook depositie van stikstof. “Als alleen de binnenlandse bronnen in beschouwing worden genomen, dan is de bijdrage van de landbouw 74%”. Het stikstofprobleem is dus vooral een ammoniak- en mest/probleem. Bovendien is de uitstoot vanuit de landbouw het afgelopen decennium veel minder gedaald dan de uitstoot in andere sectoren. Pas in de afgelopen jaren is een daling te zien als gevolg van de uitkoopregelingen. Ook het vervallen van de derogatie zal naar verwachting tot een daling van de stikstofdepositie leiden. Juist in deze sector is dus een inhaalslag te maken. Daarvoor zijn ook voldoende mogelijkheden. Die vermindering van de uitstoot kan worden gerealiseerd door te zorgen voor minder dieren en door de uitstoot per dier te verminderen.
De WUR heeft onlangs een rapport uitgebracht over de mogelijke effecten van allerlei maatregelen. Dat rapport heeft ook laat zien dat zelfs als alle mogelijke maatregelen genomen worden en die maatregelen daadwerkelijk het beoogde effect hebben, een reductie van de veestapel onvermijdelijk is. Bovendien zal een deel van die maatregelen pas op langere termijn ingezet kunnen worden en is per direct een forse vermindering van de uitstoot noodzakelijk.
Generieke maatregelen
Op basis van de huidige stand van zaken is het verstandig om te beginnen met een reductie van de veestapel. Dat kan door het verminderen van productierechten (fosfaat- en dierrechten). Dat is een maatregel waarmee op korte termijn resultaten geboekt kunnen worden en die ook wettelijk geborgd kan worden.
Afgaande op de opgave om de uitstoot fors te verminderen en de wens om ook ruimte te generen voor het verlenen van nieuwe vergunningen, zou mijn voorstel zijn om dit jaar te beginnen met een vermindering van 15% van de fosfaat- en dierrechten. Daarbij kan een uitzondering gemaakt worden voor biologische en vergelijkbare bedrijven. Tegelijkertijd zal dan met hoge spoed werk gemaakt moeten worden van andere maatregelen. Vooral extensivering, meer koeien in de wei, transitie naar biologische of vergelijkbare vormen van veehouderij en maatregelen in het voerspoor, zoals minder krachtvoer, zijn daarvoor effectief. Als de implementatie van die maatregelen voortvarend wordt opgepakt, zal het stikstofprobleem snel kleiner worden en kan zonder problemen voldaan worden aan het vonnis van de Rechtbank Den Haag. De studies van de WUR en ook allerlei initiatieven overal in het land laten zien dat er allerlei veranderingen mogelijk zijn waarbij de uitstoot van ammoniak een stuk lager wordt.
Gebiedsgerichte aanpak
Een gebiedsgerichte aanpak is nodig omdat de opgave in sommige gebieden een stuk groter is dan in andere. Aanvullende maatregelen zijn daar nodig om verslechtering te voorkomen (bevel rechtbank Den Haag) en om ook gebiedspecifiek te voldoen aan het additionaliteitsvereiste (uitpraak Raad van State). Daarbij kan gedacht worden aan het intrekken van vergunningen of het uitkopen van bedrijven. De realisatie van overgangszones of een zonering zoals de provincie Gelderland die gaat invoeren kan ook helpen. Een gebiedsgerichte aanpak maakt het bovendien mogelijk om verschillende opgaven met elkaar te verbinden en te werken aan een integrale aanpak van de transitie van het landelijk gebied. Bovendien is de reductieopgave kleiner bij een gerichte aanpak.
Wettelijke borging
De juridische borging van maatregelen waarmee wordt voldaan aan het bevel van de rechtbank Den Haag is een belangrijk aandachtspunt. Die borging is nodig om te voldoen aan het bevel, maar ook om te voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Als stok achter de deur kan gekozen worden voor een jaarlijkse reductie van fosfaat- en dierrechten die ingezet wordt als andere maatregelen niet worden uitgevoerd of onvoldoende reductie opleveren. Dat kan wellicht gebiedsgericht worden uitgevoerd. Voorstellen voor doelsturing kunnen interessant zijn in aanvulling op de bestaande regelgeving voor het beschermen van natuur en milieu. Ze kunnen die regelgeving niet vervangen.
