In februari 2025 heeft Houthoff de notitie “’Meer dan papier’ Voorstellen voor de stikstofpraktijk die de papieren werkelijkheid doorbreken” gepubliceerd (Houthoff, 2025). Die notitie is geschreven in opdracht van Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO). In de notitie wordt een aantal voorstellen gedaan voor een koerswijziging in het stikstofdossier. Het is echter maar de vraag of die voorstellen wel een oplossing bieden voor de stikstofproblematiek én of ze wel juridisch houdbaar zijn.
In deze reflectie wordt de juridische houdbaarheid van de verschillende voorstellen beoordeeld. Daarbij wordt tevens een inschatting gemaakt van de mogelijke ecologische effecten van de voorstellen, omdat die effecten mede bepalen of een voorstel juridisch houdbaar is.
De conclusies van de reflectie is dat de in de notitie ‘Meer dan papier’ (Houthoff, 2025) beschreven voorstellen haaks staan op de opgave die er ligt om te voldoen aan de minimale verplichtingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Omgevingswet en op de opgave om de achteruitgang van biodiversiteit een halt toe te roepen op grond van de Natuurherstelverordening. De voorstellen lijken eenzijdig gericht op het nog verder minimaliseren van wettelijke verplichtingen. Van het merendeel van de voorstellen zullen de verwachte ecologische effecten negatief zijn. Bovendien zijn de meeste voorstellen niet juridisch houdbaar (tabel 1).
Tabel 1. Samenvatting van de verwachte ecologische effecten en juridische houdbaarheid van de verschillende voorstellen uit de notitie ‘Meer dan papier’. De verwachte ecologische effecten en juridische houdbaarheid zijn ingeschat op een schaal van – (zeer negatief) – (negatief) 0 (neutraal), + (positief) tot ++ (zeer positief)
| Voorstel | Verwachte ecologische effecten | Is het juridisch houdbaar? |
| 1A Terugbrengen intern salderen in een vergunningvrije voortoets | – | — |
| 1B Erkenning van een AERIUS-berekening als passende beoordeling | 0 | – |
| 1C Geen afroming van salderingssaldo | – | — |
| 1D Bijstelling van de rekenkundige ondergrens | — | — |
| 2A Breng focus aan in de natuurherstelopgave | ? | – |
| 2B Schrap ‘verloren’ gebieden | — | — |
| 2C Benut de beoordelingsruimte van art. 6 lid 2 Hrl optimaal | – | — |
| 2D Kies voor compensatie in plaats van daling onder de KDW | — | — |
| 2E Haal de KDW uit de wet | – | 0 |
| 2F (Subsidiair) Generieke provinciale additionaliteitstoets | 0 | 0 |
| 2G (Subsidiair) Additionaliteitsverbod bij inzet salderingssaldo van private partijen | – | — |
| 3A Legalisatiewet PAS-meldingen en positieve weigeringen | – | — |
| 3B (Subsidiair) (Tijdelijk) gedoogregime voor PAS-melders | – | — |
| 3C (Subsidiair) Collectieve PASsende beoordeling of ADC-toets voor PAS-melders | – | — |
| 4A Focus in de instandhoudingsdoelstellingen | — | — |
| 4B Clustering van het Natura 2000-netwerk | — | — |
De verwachte ecologische effecten en juridische houdbaarheid zijn ingeschat op een schaal van – (zeer negatief) – (negatief) 0 (neutraal), + (positief) tot ++ (zeer positief)
Wat verder opvalt bij het lezen van de notitie ‘Meer dan papier’, is dat verschillende tekstdelen een onvolledige of zelfs onjuiste voorstelling van zaken geven. Zoals aangegeven in deze reflectie heeft Nederland vanaf het begin ingezet op een minimale implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Nederland heeft lang gewacht met het aanwijzen van gebieden en slechts een beperkt deel van het Natuurnetwerk Nederland aangewezen als Natura 2000-gebied. Het huidige oppervlak is onvoldoende om de vastgelegde doelen te realiseren (van Hinsberg et al., 2020). Daarnaast is veel te weinig gedaan om te zorgen voor een gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen en om verslechtering te voorkomen (Aerts et al., 2024). Dat is ook de kern van de uitspraak van de Rechtbank Den Haag in de zaak die Greenpeace had aangespannen tegen de Staat (RDH, 2025). Die rechtszaak ging specifiek over stikstofdepositie, maar de gevolgen van stikstofdepositie moeten worden beschouwd in relatie tot andere drukfactoren zoals versnippering, een te klein areaal en verdroging. De problemen rondom vergunningverlening zijn een direct gevolg van de minimale inzet van Nederland bij het uitvoeren van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De kwetsbare situatie van veel habitattypen heeft gevolgen voor beleid en vergunningverlening omdat in veel gevallen niet uit te sluiten is dat nieuwe plannen of projecten in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor de verschillende Natura 2000-gebieden. Als meer werk wordt gemaakt van bronmaatregelen om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak te verminderen en van maatregelen voor het herstellen van natuur en biodiversiteit, zullen de problemen rondom vergunningverlening voor een belangrijk deel verdwijnen (Remkes et al., 2019; Remkes et al., 2020).
De implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn in Nederland verloopt problematisch doordat al vanaf het eerste begin is gefocust op het minimaliseren van verplichtingen (Beunen & Kole, 2021; Van der Zouwen & Van Tatenhove, 2002) en inspanningen de basis van het natuurbeleid en het Natuurnetwerk Nederland is uitgehold (Beunen & Lata, 2021; Buijs et al., 2014; Folkert et al., 2020; Turnhout, 2009). Mede daardoor is de staat van instandhouding van veel soorten en habitatstypen matig tot zeer ongunstig (Aerts et al., 2024; Bobbink et al., 2022). Slechts 11% van de habitattypen is in een gunstige staat van instandhouding (Adams et al., 2020). Voor stikstofgevoelige habitats is de situatie specifiek problematisch omdat op veel plaatsen de kritische depositiewaarde (fors) wordt overschreden en de herstelbaarheid matig of slecht is (Bobbink & Tomassen, 2024, zie ook tabel 2). Nederland heeft tot nog toe onvoldoende werk gemaakt van het aanpakken van storende factoren zoals overmatige stikstofdepositie en verdroging. Als gevolg daarvan zijn diverse habitattypen verslechterd en is verdere verslechtering in veel gebieden niet uit te sluiten (Aerts et al., 2024; Bobbink et al., 2022).
In het licht van de biodiversiteitscrisis en de nationale en internationale opgaven voor het beschermen en herstellen van natuur en biodiversiteit zijn de door Houthoff beschreven voorstellen zeer problematisch. De Nederlandse maatschappij en de verschillende economische sectoren worden niet geholpen met nog meer pogingen om juridische verplichtingen verder te minimaliseren of om die opnieuw te omzeilen. Ze hebben juist baat bij effectieve bronmaatregelen en bij het vergroten en verbeteren van de bestaande natuurgebieden zodat ambities voor natuurbescherming en -herstel niet beperkt blijven tot papier.
Beunen, R. (2025) Verwachte ecologische effecten en de juridische houdbaarheid van diverse voorstellen voor een koerswijziging in het stikstofbeleid. Reflectie op de notitie “’Meer dan papier’ Voorstellen voor de stikstofpraktijk die de papieren werkelijkheid doorbreken”, die door Houthoff is geschreven in opdracht van LTO. Open Universiteit.
Referenties
Adams, A., Bijlsma, R.-J., Bos, G., Clerkx, S., Janssen, J., van Kleunen, A., . . . Schmidt, A. (2020). Vogel-en Habitatrichtlijnrapportage 2019 (1871-028X). Retrieved from
Aerts, R., Brinke, W. t., Cusell, C., Grunsven, R. v., Sillevis Smitt, R., Smal, W., & Webers, H. (2024). Doen wat moet én kan: Nu aan de slag met noodzakelijk natuurherstel, met natuurdoelanalyses als fundament. Retrieved from
Beunen, R., & Kole, S. (2021). Institutional innovation in conservation law: Experiences from the implementation of the Birds and Habitats Directives in the Netherlands. Land Use Policy, 108, 105566.
Beunen, R., & Lata, I. B. (2021). What makes long-term perspectives endure? Lessons from Dutch nature conservation. Futures, 126, 102679.
Bobbink, R., & Tomassen, H. (2024). Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: Update urgentietabel 2023. Onderzoekcentrum BWARE, Nijmegen. Rapportnummer RP-23.111A.23.103, 21.
Bobbink, R., van Dijk, G., Remke, E., & Tomassen, H. (2022). Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht. Onderzoekcentrum BWARE, Nijmegen. Rapportnummer RP-21.117, 21.
Buijs, A., Mattijssen, T., & Arts, B. (2014). “The man, the administration and the counter-discourse”: An analysis of the sudden turn in Dutch nature conservation policy. Land Use Policy, 38, 676-684.
Folkert, R., Bouwma, I., Kuindersma, W., van der Hoek, D.-J., Gerritsen, A., Kunseler, E., . . . Aalbers, C. (2020). Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020: Gezamenlijk de puzzel leggen voor natuur, economie en maatschappij: tweede rapportage. Retrieved from
Houthoff. (2025). ‘Meer dan papier’ Voorstellen voor de stikstofpraktijk die de papieren werkelijkheid doorbreken. Retrieved from
RDH. (2025). Staat moet wettelijk stikstofdoel 2030 halen en voorrang verlenen aan gebieden met grootste stikstofoverbelasting. Retrieved from https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Den-Haag/Nieuws/Paginas/Rechtbank-beveelt-Nederlandse-Staat-wettelijk-stikstofdoel-2030-te-halen.aspx.
Remkes, J., Dijkgraaf, E., Freriks, A., Gerbrandy, G., Maij, W., Nijhof, A., . . . Vet, L. (2019). Niet alles kan: Eerste advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek: aanbevelingen voor korte termijn 25 september 2019. Retrieved from
Remkes, J., Van Dijk, J., Dijkgraaf, E., Freriks, A., Gerbrandy, G., Maij, W., . . . Scholten, M. T. (2020). Niet alles kan overal: eindadvies over structurele aanpak op lange termijn: Adviescollege Stikstofproblematiek. Retrieved from
Turnhout, E. (2009). The rise and fall of a policy: policy succession and the attempted termination of ecological corridors policy in the Netherlands. Policy Sciences, 42(1), 57-72.
Van der Zouwen, M., & Van Tatenhove, J. P. M. (2002). Implementatie van Europees natuurbeleid in Nederland. Planbureaustudies, nr 1. Retrieved from Wageningen:
van Hinsberg, A., van Egmond, P., Pouwels, R., Dirkx, G., & Breman, B. (2020). Referentiescenario’s Natuur: Tussenrapportage Natuurverkenning 2050.