Ontwikkel een juridisch houdbaar alternatief voor de kritische stikstof-depositiewaarde (KDW). Die opdracht staat in de opdrachtbrief van de Ministeriële Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof (TLNS) die op 6 maart 2026 werd gepubliceerd. Om precies te zijn gaat het om:
“Een juridisch houdbaar alternatief ter vervanging van de KDW ontwikkelen en de sectorale stikstofdoelen voor 2035 wettelijk verankeren, met een streefdoel voor 2030. Daarbij is een goed monitoringsysteem en borging noodzakelijk. Bij een gebleken geborgd reductiepakket wordt zo snel mogelijk een juridisch houdbare, rekenkundige ondergrens ingevoerd. Waar mogelijk voeren we zo snel mogelijk een drempelwaarde per gebied in”.
De kritische depositiewaarden (KDW) voor stikstof zijn een maat voor de hoeveel stikstofbelasting waarboven verslechtering van de natuurkwaliteit niet uit te sluiten is. Die kritische depositiewaarden zijn belangrijk omdat de Habitatrichtlijn verplicht om verslechtering van natuur tegen te gaan[1]. Waarom er een alternatief moet komen voor de KDW wordt in de opdrachtbrief niet duidelijk gemaakt. Ook wordt niet duidelijk gemaakt wat nu precies beoogd wordt met zo’n alternatief. Waarschijnlijk gaat het over een alternatief voor de Omgevingswaarden zoals die nu in de Omgevingswet zijn opgenomen[2]. Dat is dus wat anders dan een alternatief voor het wetenschappelijk concept ‘kritische depositiewaarde’.
De huidige Omgevingswaarden zijn minimale doelen die gerealiseerd moeten worden om verslechtering tegen te gaan. Die omgevingswaarden vervangen door een streefdoel geeft problemen. Een streefdoel is zeker in de huidige politieke constellatie namelijk een verhullende term voor een doel waarvan op voorhand al bekend is dat het niet zal worden gehaald. Zelfs voor wettelijke doelen ontbreekt de noodzakelijk inspanning op dit moment[3]. Het gevolg van is dat natuurgebieden verder verslechteren en besluitvorming over nieuwe projecten vastloopt in juridische problemen.
Het tweede deel van de opdracht gaat over de mogelijkheden om activiteiten die leiden tot stikstofdepositie eenvoudiger toe te kunnen toegestaan. De begrippen rekenkundige ondergrens en drempelwaarde verwijzen naar een aanpak waarbij projecten met een beperkte toename van de stikstofdeposities geen vergunning meer nodig zouden hebben[4]. Dat is problematisch omdat een te hoge stikstofdepositie het gevolg is van heel veel activiteiten die allemaal een klein beetje bijdragen aan het probleem. Daarbij is het belangrijk te weten dat een rekenkundige ondergrens anders dan 0 juridisch niet houdbaar is[5]. Het invoeren van drempelwaarde is juridisch mogelijk, maar niet in combinatie met een rekenkundige ondergrens én alleen als voldoende maatregelen worden uitgevoerd om de stikstofdepositie te verminderen[6].
Omgevingswaarden KDW
De omgevingswaarden met betrekking tot de kritische depositiewaarden (KDW) zijn in 2021 via de Wet stikstofreductie en natuurherstel opgenomen in de Omgevingswet. Met het opnemen van deze omgevingswaarden probeerde het toenmalige kabinet de indruk te wekken dat er een geloofwaardig stikstofbeleid zou komen. De beoogde resultaten werden immers in de wet verankerd. Die geloofwaardigheid van stikstofaanpak is van belang omdat bij het beoordelen van plannen en projecten die bijdragen aan de stikstofdepositie moeten worden voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste[7]. Dat betekent dat maatregelen die genomen moeten worden om verslechtering van natuurverslechtering tegen te gaan niet mogen worden ingezet om nieuwe uitstoot toe te staan. Die eis is logisch, want anders is het beleid slechts dweilen met de kraan open, maar in praktijk betekent het dus dat overheden wel moeten laten zien dat er een geloofwaardig pakket van maatregelen ligt. Voor de vergunningverlening mogen immers alleen aanvullende maatregelen worden ingezet. Er moet dus een een geloofwaardig pakket van maatregelen zijn waarmee natuurverslechtering inderdaad wordt tegen gegaan zodat kan worden aangetoond dat een aanvullende maatregel inderdaad aanvullend is. Zo’n geloofwaardig pakket van maatregelen is ook van belang bij het beoordelen van verzoeken tot het aanpassen of intrekken van vergunningen van vervuilende activiteiten. Een belanghebbende kan zo’n verzoek bij een provincie neerleggen als duidelijk is dat het intrekken van een vergunning helpt om natuur te beschermen. Een provincie heeft daarbij afwegingsruimte en mag ook andere maatregelen treffen, maar alleen als die net zo effectief zijn. Bij het ontbreken van geloofwaardig beleid kan een verzoek tot het intrekken van een vergunning dus niet zomaar worden geweigerd.
De stikstofaanpak is geloofwaardig als kan worden aangetoond dat voldoende maatregelen worden genomen om verslechtering van beschermde habitattypen en leefgebieden van soorten te voorkomen. Om de geloofwaardigheid te beoordelen, kijken rechtbanken uiteraard niet alleen naar de beoogde resultaten zoals die zijn vastgelegd in de Omgevingswaarden, maar vooral naar wat wordt gedaan om die resultaten te behalen. Het gaat dan om de maatregelen die worden voorgesteld, de realisatie van die maatregelen en het daadwerkelijk effect dat ze hebben op de stikstofdepositie en de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden.
Daarbij wordt dan al snel duidelijk dat het huidige beleid niet geloofwaardig is. Er zijn te weinig maatregelen, lang niet alle voorgestelde maatregelen worden uitgevoerd en een deel van de voorgestelde maatregelen is veel minder effectief dan wordt gesuggereerd. Er wordt al decennialang veel te weinig gedaan om de uitstoot van ammoniak te verminderen en natuur te herstellen, en dat is de afgelopen jaren niet veranderd. Bovendien wordt steeds opnieuw geprobeerd om met juridisch onhoudbare constructies de verplichtingen voor het beschermen van natuur te omzeilen[8]. Dat vele besluiten met betrekking tot stikstof door rechtbanken worden vernietigd laat, laten zien dat vergunningverleners regelmatig falen. De geloofwaardigheid van de overheid is dus niet groot bij dit dossier.
Op dit moment is de geloofwaardigheid van het het stikstofbeleid heel laag. Het ontbreekt structureel aan voldoende maatregelen om de uitstoot van stikstofoxiden en met name ammoniak te te verminderen zoals een studie van het Planbureau voor de Leefomgeving in maart 2026 liet zien.
De toch al broze geloofwaardigheid van het stikstofbeleid loopt met het voorstel de huidige Omgevingswaarden te vervangen nog eens een extra deuk op. Het kabinet geeft daarmee immers het signaal dat het niet van plan is die Omgevingswaarden te realiseren. Dat signaal wordt versterkt doordat het kabinet in het coalitieakkoord ook helder maakt niet van plan te zijn om zich aan het bevel van de Rechtbank Den Haag te gaan houden[9]. Voor het tegengaan van natuurverslechtering als gevolg van stikstofdepositie moet de uitstoot van ammoniak uit de landbouw in 2030 gehalveerd moeten worden ten opzichte van 2019. Dat was in 2020 ook het advies van de commissie Remkes en in 2021 het uitgangspunt bij het ontwikkelen van het Nationale Programma Landelijke Gebied. In plaats daarvan wil het kabinet nu streven naar een 25% reductie in 2030. Dat is bij voorbaat dus al een dikke onvoldoende.
Met het voortzetten van het hoger beroep tegen het besluit van Rechtbank Den Haag maakt het nieuwe kabinet bovendien duidelijk dat het publieke middelen liever spendeert aan juridische procedures dan aan maatregelen om de stikstofdepositie te verminderen. Daarbij is het van belang te beseffen dat het bevel van de Rechtbank Den Haag niet alleen draait om de betreffende Omgevingswaarden. Die Omgevingswaarden zijn slechts een afgeleide van de verplichtingen die volgen uit de Habitatrichtlijn. Het vervangen of zelfs schrappen ervan verandert niets aan die verplichting. Het verandert ook niets aan de ecologische situatie. Die blijft onverminderd slecht zolang niet voldoende maatregelen worden getroffen om de stikstofdepositie te verminderen en ecosystemen te herstellen. Daar zou dus alle aandacht op gericht moeten zijn.
Alternatieven voor de KDW
Dan het concept KDW. Dat is simpel gezegd een maat voor de maximale hoeveelheid stikstofdepositie die een ecosysteem aan kan zonder significant te verslechteren. In twee recent gepubliceerde artikelen[10] legt een team van experts de ecologische en juridische betekenis van de kritische depositiewaarden verder uit. Hun boodschap is dat de waarden die nu worden gehanteerd vaak nog te hoog zijn: “Onderschrijding van de KDW biedt nog geen garantie op natuurherstel na jaren van overschrijding. Daarvoor zal de stikstofvoorraad die in de strooisellaag, in bodems en vegetaties over de afgelopen decennia is geaccumuleerd moeten worden teruggebracht” (p. 10).
Een betrouwbaarder en juridisch houdbaar alternatief zou een gebieds-specifieke Gevoeligheid voor Stikstofdepositie (GvS) kunnen zijn. Bij dit alternatief wordt de gevoeligheid voor stikstofdepositie per habitattype of leefgebied op gebiedsniveau vastgesteld. De huidige KDWs kunnen daarbij een vertrekpunt zijn, maar er kan beter rekening worden gehouden met de duur van overschrijding van de kritische depositiewaarden en de lokale condities van de bodem en de betreffende ecosystemen. Dit alternatief houdt er rekening mee dat de gevoeligheid voor stikstofdepositie toeneemt naarmate een ecosysteem langer overbelast is. De bufferende capaciteit van bodem en water vermindert over de jaren als gevolg van overmatige stikstofdepositie, stikstof stapelt zich op in het systeem en veroorzaakt veranderingen in de bodem, in chemische samenstelling van bodem en planten, in de aanwezigheid van allerlei soorten en in de interacties tussen al die soorten en het abiotische deel van die leefomgeving. Al die factoren spelen dan een rol bij de beoordeling van de gevoeligheid voor stikstofdepositie. De GvS zou dus zomaar strenger kunnen uitpakken dan de KDW.
Een ander alternatief dat nog wat breder kijkt, is de staat van instandhouding (svi). Dit is een indicator die niet alleen rekening houdt met stikstof, maar met alle drukfactoren die van belang zijn bij het instandhouden van habitats en leefgebieden van soorten. Daarbij gaat het over oppervlakten, ruimtelijke samenhang, kwaliteit, natuurlijke processen en het toekomstperspectief. Het is een indicator die aansluit bij de systematiek van de Habitatrichtlijn en de Natuurherstelverordening. In de Omgevingswet zou dan bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd dat in 2035 50% van alle (voor stikstofdepositiegevoelige) habitattypen een gunstige staat van instandhouding heeft, en in 2050 100%. Ook een focus op de staat van instandhouding betekent dat de stikstofdepositie snel en fors naar beneden moet. Ook dan is het halveren van de uitstoot van ammoniak in 2030 ten opzichte van 2019 een minimale voorwaarde voor het realiseren van de vastgelegde doelen.
Een juridisch houdbaar alternatief voor de KDW is dus zeker mogelijk, maar het zal het kabinet geen geitenpaadje opleveren. Alternatieven zijn een stuk complexer wat betreft de factoren die in beschouwing genomen moeten worden, de gegevens die moeten worden verzameld en de analyses die moeten worden uitgevoerd. En op heel veel plaatsen zal blijken dat de daadwerkelijke gevoeligheid voor stikstof (GvS) lager is dan de nu gehanteerde KDW en dat er nog meer maatregelen nodig zijn om verdere verslechtering van het habitat te voorkomen en tot een gunstige staat van instandhouding te komen.
Nog een hindernis is dat mensen die dergelijke integrale en gebieds- en ecosysteem-specifieke analyses kunnen maken, vrij schaars zijn en zich over het algemeen niet bezighouden met het faciliteren van vervuilende activiteiten.
[1] Artikel 2.15a Omgevingswet
[2] https://www.naturetoday.com/intl/nl/nature-reports/message/?msg=28367
[3] https://www.pbl.nl/system/files/document/2026-03/pbl-wur-rivm-2026-syntheserapport-monitoring-en-evaluatie-van-het-programma-stikstofreductie-en-natuurverbetering-5782.pdf
[4] https://www.raoulbeunen.nl/?p=1437
[5] https://research.ou.nl/ws/portalfiles/portal/91819734/Tijdschrift_Lucht-2025-2-Begrenzingen_van_Aerius_14-19.pdf
[6] https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@118282/w11-19-0346-iv-vo/
[7] https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/december/rechtspraak-over-intern-salderen-wijzigt/
[8] https://www.raoulbeunen.nl/?p=1191
[9] https://www.rechtspraak.nl/organisatie-en-contact/organisatie/rechtbanken/rechtbank-den-haag/nieuws/rechtbank-beveelt-nederlandse-staat-wettelijk-stikstofdoel-2030-te-halen
[10] https://edepot.wur.nl/705521 en https://edepot.wur.nl/710997