De Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn (1992) vormen de basis van het natuurbeleid van de Europese Unie. Het doel van deze richtlijnen is te zorgen voor een goede bescherming van soorten en hun leefgebieden. Als onderdeel van het beleid hebben alle landen gebieden met bijzondere natuurwaarden geïdentificeerd en aangewezen als beschermd natuurgebied. Deze gebieden vormen samen het Natura 2000 netwerk. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de bescherming van de natuurwaarden in deze gebieden en voor een beheer dat bijdraagt aan het behoud van soorten en hun leefgebied. In veel landen wordt een beheerplan gebruikt om deze zaken te regelen. Veelal worden deze beheerplannen op lokaal niveau en samen met allerlei betrokken opgesteld. De formele status van het beheerplan verschilt echter van land tot land. Het kan gebruikt worden om beheermaatregelen en de financiering ervan te regelen, om compensatie te regelen voor gebruikers die te maken krijgen met restricties, om een zonering van het gebruik te organiseren, voor de vergunningverlening, of om duidelijkheid te geven over welke activiteiten wel en welke niet mogelijk zijn in en om het gebied. Vaak is het de nationale overheid die bepaalt welke status beheerplannen hebben en via welk proces deze plannen moeten worden opgesteld.
In het artikel “Natura 2000 management plans in France and the Netherlands; carrots, sticks, sermons and different problems”, gepubliceerd in het Journal for Nature Conservation, presenteren we de resultaten van een onderzoek naar de wijze waarop keuzes van de nationale overheid doorwerken naar de inhoud van de beheerplannen. Hiervoor hebben we een vergelijking gemaakt tussen Nederland en Frankrijk. Nederland heeft in 2005 gekozen voor een beheerplan dat duidelijkheid moet verschaffen over de natuurdoelen, de wijze waarop die gerealiseerd gaan worden en de consequenties voor andere vormen van landgebruik. Voor het opstellen van beheerplannen zijn provincies en in sommige gevallen de rijksoverheid verantwoordelijk. In Frankrijk wordt een beheerplan opgesteld onder regie van het lokaal bestuur en dient het plan vooral om financiële afspraken te maken over beheermaatregelen en compensatie voor gebruikers en eigenaren. Bij de analyse hebben we gekeken naar de problemen die in de plannen worden benoemd, de maatregelen die worden voorgesteld en de partijen die betrokken zijn bij het uitvoeren van die maatregelen.
Het onderzoek laat zien de beheerplannen in Nederland vooral beheermaatregelen benoemen en vrijwel geen restrictieve maatregelen bevatten. Dit betekent dat vrijwel alle activiteiten die in en om de Natura 2000 gebieden plaatsvinden zijn toegestaan. Het laat zien dat de eerdere ophef over mogelijke beperkingen als gevolg van Natura 2000 erg overdreven was. Het tegendeel is waar: ondanks alle benoemde knelpunten en de soms slechte staat van instandhouding worden weinig beperkingen opgelegd aan het bestaand gebruik. Het is dan ook de vraag of de benoemde maatregelen voldoende zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te kunnen realiseren.
In de Franse plannen valt op dat er weinig aandacht is voor de meer complexe problemen zoals waterkwaliteit, stikstofdepositie. De plannen richten zich vooral op het reguleren van het landgebruik (veelal extensieve landbouw of bosbouw). In lijn met het nationale beleid gaat het vooral om maatregelen waarvoor een financiële compensatie beschikbaar is. In hoeverre deze maatregelen voldoende zijn voor de duurzame instandhouding van de gebieden is niet altijd duidelijk.
Het onderzoek laat zien de meeste beheerplannen weinig ambitieus zijn. In veel Natura 2000 gebieden is de kwaliteit van het leefgebied niet goed en gaan soorten nog steeds achteruit. Het is erg twijfelachtig of de beschreven maatregelen voldoende zijn om alle knelpunten aan te pakken.
Het onderzoek geeft ook de indruk dat een beheerplan niet het meest geschikte instrument is om de bescherming van Natura 2000 gebieden te regelen. Dat heeft deels te maken met de beperkte beschikbaarheid van financiële middelen om benodigde maatregelen te nemen, maar vooral ook met politieke onwil om daadkrachtig op te treden en daar waar nodig restricties op te leggen. Dat verklaard mede waarom in Nederland, meer dan 25 jaar na het aannemen van de richtlijnen en ondanks flinke investeringen in het natuurnetwerk Nederland veel soorten en hun leefgebied nog steeds niet goed beschermd zijn.
Het onderzoek bevestigd de conclusie van de Fitness Check evaluatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn dat de implementatie van Natura 2000 moet verbeteren om de beoogde doelen van het EU natuurbeleid te kunnen realiseren.
Bouwma I, Beunen R, Liefferink D, Natura 2000 management plans in France and the Netherlands; carrots, sticks, sermons and different problems, Journal for Nature Conservation (2018), https://doi.org/10.1016/j.jnc.2018.09.001
