De Vogel- en Habitatrichtlijnen vormen de basis voor het natuurbeleid van de Europese Unie. Via dit beleid hebben de lidstaten afgesproken om soorten en hun leefgebied te beschermen. De richtlijnen zijn lang geleden aangenomen, de Vogelrichtlijn in 1979 en de Habitatrichtlijn in 1992. In 2016 zijn de resultaten van een uitgebreide evaluatie van dit beleid gepresenteerd. Daarbij is gekeken naar effectiviteit, efficiency, samenhang en relevantie. Deze beleidsevaluatie, de zogenaamde Fitness Check, concludeerde dat de richtlijnen goed in elkaar zitten, maar dat de implementatie ervan flink moet verbeteren om te beoogde doelen te kunnen realiseren.
Een belangrijk onderdeel van de Fitness Check was een enquête onder overheden, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en natuurbeschermingsorganisaties. Via de enquête hadden deze partijen de mogelijkheid om hun zienswijze op het beleid en de uitvoering daarvan te geven.
In het artikel “The Fitness Check of the Birds and Habitats Directives: A discourse analysis of stakeholders’ perspectives” dat onlangs is gepubliceerd in het tijdschrift Journal for Natura Conservation presenteren we een analyse van de verschillende zienswijzen die zijn ingediend.
Het analyseren van deze zienswijzen is relevant omdat het inzicht geeft in hoe verschillende betrokken denken over het beleid, maar ook omdat deze perspectieven van invloed zijn op verdere politieke discussies, de beleidskeuzes die worden gemaakt en dus op de implementatie van het beleid. De zienswijzen geven geen objectieve beschrijvingen van het beleid, maar zijn onderdeel van een argumentatieve strijd over beeldvorming en vervolgacties tussen voor en tegenstanders van het natuurbeleid.
Voor het artikel is een analyse gemaakt van de zienswijzen uit acht verschillende EU lidstaten. Naast Nederland zijn dat Duitsland, Griekenland, Spanje, Slowakije, Bulgarije, Finland en Zweden. Daarmee geeft de studie inzicht in de verschillen tussen landen en regio’s van de EU. Aan de hand van de zienswijzen hebben we onderliggende perspectieven (discoursen) geïdentificeerd. We hebben ook gekeken naar welke partijen welk perspectief naar voren brengen en in hoeverre ze hun zienswijze daarbij onderbouwen aan de hand van resultaten uit (wetenschappelijk) onderzoek.
De studie laat zien dat er drie verschillende discoursen zijn te onderscheiden:
- Het eerste discours legt de nadruk de juridische problemen en de knelpunten die overheden en ondernemers ervaren bij de vergunningverlening voor economische activiteiten, zoals bos- en landbouw en nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. In Nederland wordt dit discours bijvoorbeeld gekenmerkt door de uitspraak “ alles gaat op slot”. In dit discours worden de ervaren knelpunten als een rechtstreeks gevolg van de regelgeving gezien. Het discours heeft weinig tot geen aandacht voor de rol en verantwoordelijkheden van betrokken partijen en aan de zaken die wel goed zijn gegaan.
- De kern van het tweede discours is dat de lidstaten veel te weinig hebben gedaan om de implementatie op een goede manier te laten verlopen. Ze hebben bijvoorbeeld veel te lang gewacht met het aanwijzen van gebieden en het aanpassen van de regelgeving, te weinig middelen beschikbaar gesteld voor natuurbescherming en belanghebbenden niet of pas veel te laat bij het proces betrokken. In dit discours verwijst het begrip problematische implementatie naar het feit dat het beleid niet goed is uitgevoerd en dat als gevolg daarvan de natuurdoelen niet worden behaald.
- Het derde discours heeft als hoofdboodschap dat de voordelen van het beleid ruimschoots opwegen tegen de problemen. Volgens dit perspectief is dankzij het EU beleid de natuur veel beter beschermd en zijn er veel betere mogelijkheden om natuur een plek te geven in de economische en politieke afwegingen.
Het zal geen verrassing zijn dat met name ondernemers en hun belangenorganisaties het eerste discours naar voren brachten. Ook de overheden van Duitsland en Nederland presenteerden dit perspectief. Natuurbeschermingsorganisaties en overheden uit Zuid en Oost-Europese landen verwoorden via hun zienswijze vooral het discours van de grote voordelen van het beleid. Discours twee werd beduidend minder vaak naar voren gebracht, en veelal in combinatie met een van de andere discoursen.
Een ander interessant inzicht dat uit de analyse naar voren kwam is dat de zienswijzen waarin het eerste discours werd verwoord veel minder onderbouwd waren met wetenschappelijk onderzoek dan die waarin discours twee of drie werden gepresenteerd. In die zin is het dan ook niet verbazingwekkend dat het eerste discours weinig invloed heeft gehad op de uiteindelijke conclusies van de Fitness Check.
De analyse van de verschillende zienswijzen maakt inzichtelijk hoe verschillende partijen proberen om het Europese natuurbeleid te beïnvloeden. Velen daarvan zagen de Fitness Check als een mogelijkheid om het beschermingsregime af te zwakken of het beleid zelfs af te schaffen. Ook de Nederlandse overheid heeft actief gelobbyd voor een herziening van de richtlijnen.
Voor natuurbescherming is de uitkomst van de Fitness Check gunstig. De evaluatie bevestigde het beeld dat ook uit heel veel wetenschappelijk onderzoek naar voren kwam, namelijk dat dankzij de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn er veel meer aandacht is voor natuurbescherming en dat tal van soorten en gebieden nu beter beschermd zijn. De analyse van de zienswijzen die zijn ingediend laat echter ook zien dat er altijd partijen zullen zijn die op alle mogelijke manier zullen proberen om het natuurbeleid te ondermijnen. De zienswijzen geven inzicht in welke partijen dat zijn en welke argumenten ze daarbij gebruiken.
In de discussies over duurzaamheid en natuurbescherming gaat het vaak over de noodzaak om te komen tot betere normen en regelgeving. Dit onderzoek laat zien dat het minstens zo belangrijk is om bestaande regelgeving te waarborgen, te handhaven en te bewaken tegen continue pogingen om het te ondermijnen.
Het artikel is tot 29 januari 2019 open access te downloaden.